[2006年 第3回 中國近現代史學會 定例發表會]

中國近現代史學會

2006年 9月 學術發表會

發 表 要 旨

○ 일 시　: 2006年 9月 30日(토) 14:00

○ 장 소　: 연세대학교 박물관 시청각실

○ 主 催　: 韓國 中國近現代史學會

中國近現代史學會 9月 學術發表會

등록	13:30-14:00	장소 : 연세대 박물관 시청각실

학술발표회	14:00-17:50

司會: 유용태(서울대)

제1주제: 淸末 東北管理와 中國의 擴大

- 封禁解除에서 東北3省의 設置로 -

발표: 정혜중(이화여대)

토론: 박선영(포항공대)

제2주제: 淸末 安徽省의 災害救濟와 紳商

발표: 김두현(서울대)

토론: 김유리(전북대)

제3주제: 中華人民共和國 建國直前의 政治的 統合過程

- 1948年 前後의  華北地域을 中心으로 -

발표: 이원준(서울대)

토론: 임상범(성신여대)

학회 공지	17:50-18:00

청말 동북관리와 중국의 확대

청말 동북관리와 중국의 확대

- 봉금해지에서 동북3성의 설치로 -

정혜중(이화여대)

머리말

Ⅰ. 청조의 동북관리

1) 동북 그리고 봉금

2) 봉금해지와 동북개발

Ⅱ. 동북삼성의 설치

맺음말

머 리 말

현대 중국영토는 타이완을 제외하고 33개의 성급지방으로 구성되어 있다. 성급지방은  22개의 省과 4개의 직할시(北京 ․ 天津 ․ 上海 ․ 重慶）5개의 민족자치구(內蒙古 ․ 廣西壯族 ․ 西藏 ․ 寧夏回族 ․ 新彊위그르)와 2개의 특별행정구(香港特別行政區, 마카오特別行政區)로 구분된다. 이러한 골격은 1949년 중화인민공화국성립 이후 몇 차례 변화를 거듭하다가 1954년 제1회 전국인민대표대회가 개최되어 ‘중화인민공화국 헌법’이 제정되면서 전체 성급행정구역이 32개로 정해지며 오늘날과 유사한 행정체계를 보이게 되었다. 그러나 그 뒤로도 약간의 변화를 겪으며 지금의 행정구역체계로 변모하였다.

그런데 이렇게 중국의 영토를 검토할 때 항상 언급하는 기본적인 사실은 “현재 중국영토가 청대의 중국의 그것을 이어받았다”라는 점이 특별히 강조되는 것이다.

즉, 청대 중국영토를 현재와 비교하여 보자면 현재 중국 영토는 청대 번부와 직성의 영역에 해당하는 지역이며, 연해주 등 중국 동북쪽의 북부일부가 러시아령이 되었고, 또 외몽골이 몽골공화국이 그리고 청대 복건성의 일부였던 대만이 중화인민공화국의 지배 밖에 있는 것을 빼면 동일하다는 점이다. 또, 청대의 번부에 해당하였던 지역에는 현재 성급자치구가 설치되어 있고, 서남쪽 소수민족이 많아 청대 옹정대까지 토사에 의한 지배가 실시되었던 지역에는 현재 지급地級대행정단위의 자치주와 현급대행정단위의 자치현이 많으므로 현재 중국의 영토적인 골격은 대략 청대 중기에 형성되었다는 것이다.

그러나 이미 최근에 중국 국민국가 성립을 둘러싼 다양한 논의가 축적되고 또 이와 관련하여 역사연구의 일각에서 국경과 중국의 변경 등의 문제가 논의되면서 “청제국의 판도가 곧 중국인 것은 아니며 청조가 중국을 그 일부로 포함하는 다원적 체제의 왕조라는 설명, 나아가서는 다원체제 속에서 번부가 청조 입관 후에  지배해 나간 중국과 구분되는 식민경영의 대상지였다”는 설명 등 청대의 영토를 현 중국의 영토로 일반화하는 것에는 상당한 부정적인 인식도 있음을 주목할 만하다.

중국근현대사학회 학술발표회

지금 중국영토와 더불어 중국인 내지는 중화민족이 무엇인가 하는 문제는 역사적으로 판단하려고 해도 정확한 정의를 내리기 힘들다. 그런데 국가적 민족적 정체성의 형성은 장기간에 걸친 복잡한 문제이기 때문에 각 시대의 지배 형태나 그 시대를 살았던 사람들의 의식을 고찰해 볼 필요가 있다. 이를 위해 본 발표에서는 중국인의 영토에 대한 개념을 알아보기 위한 수단으로 그들의 행정체계를 고찰해 보고자 하였다.

당시의 청조의 영토는 확실한 경계선이 그어진 영토는 아니었다. 때문에 어디까지가 중국인지 명확하지 않고, 중국이라고 생각하는 범위 안에서도 청조 지배가 미치는 강도가 달랐다. 그렇기 때문에 그들의 지배영역을 둘러싼 논의가 끊임없이 계속될 수 있는 여지를 가진다고 생각된다. 위에서 언급한 것처럼 현재 중국의 영토와 청대 중국의 영토가 다르다고 주장하는 것도 바로 행정체계의 차이에서 오는 지배 모습의 차이에 기인하는 것이다. 때문에 청대에는 내지에 속하지 않았지만 점차 내지화 되어가는 지역들에 대한 고찰은 무엇보다  중국 영토에 대한 개념규정을 지을 수 있는 단서라고 볼 수 있다. 본 발표에서 살펴보고자 하는 지역은 현재의 동북지역이다. 당시 동북은 어떻게 관리되며 변화하고 있었을까? 청대 중국이 어떻게 동북을 관리하가를 역사적인 흐름에 따라 고찰하며 그 의미를 살펴보고자 한다.

Ⅰ. 청조의 동북관리

1) 동북 그리고 봉금

동북이란 중국의 동북부를 말하며 흔히 동북 삼성이라는 하나의 지역으로 만주라 불리는 지역과 일치된 개념으로 사용하고 있다. 그런데 중국인들이 그들의 동북지역을 하나의 단위로 묶어 ‘동북삼성’이라고 부르기 시작한 것은 그다지 오래 된 것은 아니다. 지역 명칭이란 그 지역에 거주하는 사람들의 아이덴티티문제와 더불어 정부가 그곳을 어떻게 관리하였는가라는 관점에서도 중요한 의미를 갖는다고 생각된다.

원래 동북이란 하나의 지리적인 방위의 개념이다. 중국 역사서에 동북지역이 방위개념자체에서 벗어나 지역단위로 사용되었던 것은 요대의 東北路招討司, 東北路統軍司, 東北路女直兵馬司 등에 보이듯 관명에 동북이란 지역단위가 사용된 경우가 처음이다. 그러나 이는 이후 이어지지 못한 한시적 개념으로 지금의 영역에 관한 개념과는 상당한 차이가 있다고 생각된다.

李治亭 主編, 『東北通史』, 中州古籍出版社, 2003, pp.2-3.

이 지역을 하나의 영역으로 인식하고 특별한 명칭을 붙이며 일반적으로 “중국적 영역”으로 인식한 것은 명대이후이다. 그러나 당시도 일반적으로 많이 사용된 개념은 關東 혹은 關外라는 산해관 동쪽 혹은 밖이라는 공간적 개념이다. 이는 물론 1381년(洪武14)에 산해관이 건립된 후의 지리적인 개념으로 산해관을 중심으로 그 바깥쪽으로 지금의 요녕, 길림, 흑룡강을 포함하는 지역의 총칭이다. 주지하듯이 명대의 관동은 지금의 요녕성 일대만을 말하며, 關內처럼 州․縣을 설치하여 다스린 것이 아니라 衛所를 설치하고 遼東都指揮使司를 두어 다스린 군사지대였다. 이 지역은 조선과의 사행루트가 되면서 양국간의 외교관계를 맺는 통로 역할을 하며 중요성을 띄기도 하지만 역시 지금의 동북과는 상당히 다른 개념이라 할 수 있다.

청대에 들어서면 이 지역이 하나의 지역으로 인식되기 시작한다. 입관후부터 1653년까지는 이곳은 鎭守盛京總管이 관할하였는데, 이후 1683까지 鎭守遼東等處將軍, 鎭守寧古搭等處將軍. 鎭守黑龍江等處將軍의 3장군의 통지로 이어졌으나, 아직 지역단위로써의 동북으로 인식하지는 못하였다. 청말에 들어와 서양 제 국가의 출현과 더불어 청조에서는 해방과 색방 논쟁이 시작되었고, 특히 회족과의 대립 및 러시아와 국경분쟁을 둘러싸고 “西北邊防”이라는 용어가 자주 사용되면서 상대적으로 “東北邊防” 라는 표현이 자주 사용되었다.

그러나 신강성과 타이완에 省을 설치하고자 하는 움직임에 비해 이곳은 세수확보라는 측면에서 개발로 이어진다. 그러나 1904~5년 러일전쟁 후 일본 세력이 확대되자 1907년 서둘러 성을 설치하니 비로소 내지와 같은 행정체계를 갖춘 국가의 통치영역이 되면서 “東三省”이라는 지역단위가 되었다.

세 개의 지역단위이면서 하나의 묶음으로 통합된 이지역의 특수성은 역사적으로 청조의 봉금정책과 관련된 역사적 산물이다. 중국에서 청대 동북에 관한 연구는, 청대 전기의 봉금정책이 경제개발에 미친 영향과 동북지구의 토지개발의 내용, 이와 관련된 유민 문제, 인구문제, 나아가 경제실상의 분석으로 수공업 등과 지역발전에 관한 연구가 주류를 이루고 있는데, 그중 이 지역의 경영에 중요한 영향을 미친 봉금문제는 동북이해의 키워드라고 할 수 있다.

일반적으로 청대 봉금문제는 청군이 입관한 뒤에는 새로운 세원을 개발하여 재정수입을 증대하기 위하여 1651년에 遼東招墾令으로 공포하고 외지인에게 개방하여 개간토록하여 한족이 대거 요동에 진입하였다고 보고 있다. 이후 關內의 한인들이 대거 동북쪽으로 향하면서 이들의 토지가 급증하였다. 옹정년간에 이르게 되면 이들의 토지는 청초에 비해 30배가 증가하였지만 반면 이 지역에 거주하였던 만주족 기인들의 토지는 감소되어 기인의 생계가 위협이 되었다. 이에 1740년(건륭5년) 청정부가 산해관 밖을 봉금하는 법령을 발포하게 되었던 것이다. 이 지역은 만주인들이 독점적으로 채취할 수 있는 인삼, 貌皮, 東珠 등의 특산지였으며, 청 황실 소유의 목장이 광활하게 산재한 초지였으므로 청조는 만주족의 습속과기인의 경제적인 기반, 특산품에 대한 만주의 특권과 이익을 보호하기 위하여 관내 중국인의 요동 유입을 금지할 수  밖에 없었던 것이다. 즉, 현 동북3성 지역은 만주족의 청이 일어난 고향으로 중시되었는데 한족들이 대거 들어와  만주 본래의 고유한 습속이 해쳐질까 두려웠고, 또 이 지역은 청 팔기의 경제적 기반이었기 때문에 이들을 보호 한다는 의미에서 봉금을 실시하였던 것이다.

奉天地方爲滿洲根本, 所關實屬緊要,理合肅淸,不容群黎雜處, 使地方利益, 悉歸旗人. 但此等聚集之民, 居此年久, 已立有産業, 未便悉行驅逐, 須緩爲辨理, 宜嚴者嚴之, 宜禁者禁之, 數年之後, 集聚之人浙少, 滿洲各得本業, 始能復歸舊習.(『淸高宗實錄』, 권115.)

그런데 청조가 3곳에 장군을 설치하게 된 지리적 구분이 두 개의 유조변의 설치와도 연관이 깊다. 청태종과 순치제시기에는 산해관에서 압록강 입구까지 950Km에 달하는 지역, 그리고 1681년 開原威遠堡에서 舒蘭 二道河子까지 690km에 달하는 지역에 유조변을 설치한다. 이 유조변에 의해 나뉘어진 구획은 지금의 요녕성과 길림성, 흑룡강성 등 3성을 구획하는 경계선과 일치하였다. 이로 인해  관외지역이 3개의 구역으로 나뉘고, 이후 동삼성으로 구분되는 시발점이 되었다. 유조변 설치의 목적은 만주족의 고향을 보호한다는 명목이었다. 특히 후자의 유조변은 1651년의 요동초간령으로 이곳에 유입된 한족들이 지금의 요녕성 일대에 산재하자 이들을 더 이상 깊은 동북쪽으로 들어가지 못하게 하기 위해 설치한 것이다. 이러한 이유로 인해 종종 유조변의 설치와 동북 봉금을 묶어서 생각하고, 봉금의 실시를 17세기까지 올려잡기도 하지만 이는 산해관 밖의 봉금이라는 건륭제시기의 봉금과는 명확하게 구분되어야 할 것이다.

2) 봉금해지와 동북개발

건륭제의 유지에 따라  봉금에 관한 구체사항이 정해지며, 한민족의 산해관 출입을 엄금되었다. 그러나 만약, 무역을 하는 사람은 출입하고자 하는 인원수, 성명 및 거주지명을 적어 어느 지역으로 가고자 하는지 하나하나 명확하게 물어 票를 받고 이를 확인받아 출입은 가능하였다. 또 배로 가게 되는 경우도 상선에 많은 사람을 동반하는 것을 금지하였을 뿐 아니라, 이미 살고 있는 각 旗民과 보갑을 엄격하게 조사하여 호적정리를 새롭게 하였다.  토지는 오직 기민들만이 경작할 수 있었고, 한족 유민이 개간하는 것은 철저하게 금지시켰으며 인삼을 몰래 훔치거나 광산 등에서 이익을 취하려는 자도 중죄로 다스려 지는 등 봉금정책은 비교적 엄격하게 실시되었다.

그러나 19세기에 들어 인구 증가와 함께 봉금지역에 한인들이 몰래 들어오는 현상은 점점 심해져만 갔다. 결국, 17세기 후반이래의 청조정부는 이전의 중국과 마찬가지로 동북쪽에 대해 봉금을 통한 변방 취급을 함으로써 이 지역은 계속 “변강상태”상태가 유지되었다. 청대의 이러한 변강상태라는 것은 자신들의 고향을 특별 취급한다는 의미로 서북변강과는 다른 관제로 정비되며 특별취급을 받았지만 결국 내지와 같지 않은 상태에서 점점 낙후되는 결과를 초래하였다.

趙毅․王景澤, 「淸前期(1644-1840) 開發東北經濟的檢討」, 『中國社會經濟史硏究』, 1999년 제1기

아편전쟁 이후 1870년대 전반 해방과 색방을 둘러싼 논의가 진행되면서 동북에서의 러시아의 위험이 강조되었고, 이로 인해 1880년대는 3장군 관할 지역을 본격적으로 개혁하고자 하는 움직임이 일게 되었다. 개혁은 정치적으로 관제를 개혁하여 성격장군의 위상을 강화시켰으며 새로운 주현의 설치를 도모하였다. 중점은 무엇보다도 봉금으로 인해 개발되지 못하였던 각 지역에 대한 개발이 모색된 것이었다. 공식적인 봉금에도 불구하고 인구증가와 함께 내지 유민이 점차 동북쪽으로 들어오자 봉금해지에 대한 논의가 시작되었다. 이에 흑룡강 呼蘭지구, 길림의 舒蘭북쪽일대 봉천의 邊門外 등지에서 제한적로 나마 봉금을 해지하기도 하고 이민실변정책을 실시함으로써 봉금 해지의 일로를 걷게 되었다. 동북지역은 토지의 개발이 진행되면서 인구의 증가가 본격화되었고 도로의 정비와 근대적 산업도 추진되는 등 봉금시대와는 다른 모습을 띄게 되었다.

林士鉉, 『淸季東北移民實邊政策之硏究』, 國立政治大學歷史學系, 정치대학사학총사7, 2001.

한편, 이 무렵 서북지역에서도 18세기 후반 정치 경제적 변화와 19세기 정세변화와 더불어 정책논의가 현실적인 주요과제로 대두하게 되면서 공자진, 위원, 임측서로 이어지는 논의를 바탕으로, 1884년 성을 설치하게 된다. 성의 설치는 이 지역의 반정부운동 진압에 관련한 좌종당도 건성 논의와 관련되며 그를 도와 실제 성의 설치에 직접 간여하는 譚鍾麟과 劉錦棠등에 의해 구체적으로 진행되는데 외국세력에 대한 경계라는 측면에서 러시아에 대한 경계라는 측면은 동북삼성의 건설과 맥락을 같이 한다.

신강성에 대한 통치 및 성의 설치과정에 관해서는 최소자, 「청조의 대신강정책-행성설립이전까지」, 『이대사원』28, 1995, pp.5~24 ; 片岡一忠, 『淸朝新疆統治硏究』, 雄山閣, 1991. 榎一雄, 「新疆の建省近(1)(2)」,『近代中國』,巖南堂書店, 第15~16卷, 1984.

譚鍾麟은 湖南省 茶陵縣 출신으로 1856년(咸豊6) 진사가 되었다. 1871년(同治10)년에 陝甘總督 左宗棠의 추천으로 섬서포정사가 되었고, 1875년(光緖元年)에 陝西巡撫로 승진하여 5년 8개월 동안 임무를 맡아보면서 좌종당의 西征軍의 식량조달에 주력하였다.

劉錦棠은 호남성 湘鄕縣 출신이다. 1871년(동치10)에 섬감회족반란의 지도자 중 한사람인 馬化龍의 근거지 金積堡의 공격전에서 병사한 湘軍의 무장 劉松山의 조카이다. 유금당 자신도 상군에 들어와 태평천군, 염군, 감섬회족반란 진압에 참가하여 좌종당에게 인정을 받았고 신강회복에서는 죄종당의 부관으로 서정군을 통솔한 인물이다.

Ⅱ. 동북삼성의 설치

동북삼성에 직접간여한 인물은 徐世昌(1855~1939. 字는 卜五 호는 菊人 또는 東海) 河南의 汲縣 츨신인 그는 1886년에 진사가 되어 翰林院庶吉士, 1889년 翰林院編修을 지냈고, 1895년 順天郷試磨勘官,国史館武英殿協修官에 1897년부터는 袁世凱와 교류하며 新建陸軍營務處總辨 등을 지냈고, 1903년 商部右丞, 1904년 兵部左侍郎을 대행하였다. 1905년 巡警部尚書를 지냈으나 1906년 巡警部가 民政部로 개칭하자 民政部尚書専任이 되어 동삼성의 설치에 깊이 관여하게 되었다.

趙中孚, 「淸末東三省改制的背景」, 『中央硏究院近代史硏究所集刊』제5기.

1906년 9월 순경부 상서였던 서세창은 관외 奉天에 대한 조사를 단행한다. 조사의 목적은 러일전쟁이후의 동삼성의 정세를 살펴 통상에 참조하고자 함이었던 것이었다. 그의 조사는 약 3개월간 진행되어 북경에 돌아온 후에 “密陳考察東三省情形摺”과 三省調査報告書를 남기게 된다. 그 보고의 내용은 동북지역의 정치, 재정, 사회, 외교 상황에 대한 청정부의 종합적 조사보고서 이고 이후 그가 『東北三省政略』과 같은 저술을 남기게 되며 동북에 관심을 가지는 계기로 작용하였다.

서세창, 退耕堂政書, 卷5

그는 이 보고서에서, 일본이 러일전쟁에서 승리한 후 부설철도 연변에서 광업과 임업자원, 그리고 징세권마저 탈취하면서 세력을 확장하고 있었고, 또 중국 관청 행정권마저 위협하는 모습을 보면서 이 지역이 조선처럼 되어 있음을 매우 개탄하였다. 이는 러시아가 이전 동북에서 벌이던 행태보다 심하게 되어버린 국제정세로 그의 특별한 관심으로 상세히 보고되고 있었다.

또한 그는 봉천, 길림, 흑룡강의 정치, 사회, 경제상황을 분석하여 각 지역의 모순을 꼬집에 비판하고 있다. 예를 들면 봉천은 鈔法이 혼란하여 재정수납이 원활하게 진행되고 있지 못한 점, 교육이 보급되지 못하고 있는 상황, 지방 병력이 무력화된 점을 길림성에서는 吏治가 기능하고 있지 못해 관청이 제대로 통제하지 못하고 있는 점을 주요 모순으로 지적하고 있었다. 그리고 흑룡강성에서는 의화단 이후 러시아의 군대가 상주하게 되면서 임업과 광업의 이익을 탈취해 가나 병력이 부족하여 일반민들을 보호하지 못하는 상황에 마저 흐르고 있는 점 등을 보고 하였다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 무엇보다 개혁이 필요하다는 것이 핵심내용이었다.

이를 위해 얼마 후 곧 그는 “密陳通籌東三省全局摺” 을 제출하여 주권의 회수 등외에 매우 시급한 국면을 개선하기 위한 방법으로 삼성이 묶어서 한 사람에게 속하게 한다면 어지러운 정세를 통일하는데 매우 효율적으로 될 것으로 보고 있다. 그의 이러한 주장은 이전의 동삼성 개혁을 거의해 오던 趙爾選 등의 吏治의 주장과 크게 다르지 않지만 그 목적이 동삼성의 지방행정체계를 바로 세워 일본과 러시아의 침입을 막고 동북에 사는 사람들을 안심시킨 다는 의미에서 신강성의 성의 설치와도 같은 노정을 밟는다.

上同, 卷7.

결국 이러한 논의는 내지와 동등한 성의 설치와 더불어 주현의 설치로 이어지며 1907년 공식적으로 동북에 3성의 건립을 보게 된다.

맺 음 말

동북성은 중국에서의 지역적인 중요성에도 불구하고 신강이나 타이완 보다 훨씬 늦은 1907년에 내지와 같은 성이 되면서 중앙행정시스템에 편입되었다. 청조는 동북지역을 특별한 취급을 하여 내지와 다른 행정체계를 설치하였고, 또 그 다른 점이 강조되면서 봉금정책이 실시되었다. 그러나 시간이 흐를수록 그 특별함은 만주인들에게 더 이상의 의미를 가지지 못하게 되면서 사회경제적인 변화와 더불어 개혁을 필요로 하는 지역이었다.

그러나 중국쪽이 사람들이 훨씬 더 적은 인구가 거주하는 서북지구에 신강성이 설치되고 있는 동안 동북지역은 개발과 개혁이라는 미명하에 인구압에 밀려 "팽창하는 동북“으로 남아있었다. 그러나, 러일전쟁으로 신장되는 일본의 압력은, 신강에서 러시아를 경계하며 성의 건립으로 이어지는 움직임처럼 청조 정부에 본격적인 동북개혁, 즉 성의 설치를 가속화 시킨다. 결국 성의 설치는 중국 내지의 확대, 나아가 영토의 확대라는 결과를 가져오게 되었다.

淸末 安徽省의 災害救濟와 紳商

金斗鉉(서울대)

序 論

Ⅰ. 淸末 國家救濟의 實狀

Ⅱ. 紳商의 救濟活動과 그 意味

1) 安徽省에서의 救濟活動과 上海 紳商

2) ‘義賑’과 ‘官賑’사이

結 論

序 論

중국은 역사적으로 ‘多災국가’라 칭할 정도로 자연재해의 발생빈도가 높은 국가였다. 자연재해의 생태환경에 대한 영향과 이로 인한 농업재생산 기반의 파괴, 농민의 생계위기와 流亡, 약탈․폭동․반란의 발생 등 자연재해의 사회․경제적 영향은 지대하였다. 또한 자연재해는 국가의 세입(田賦)을 감소시켜 국가재정에 막대한 손실을 초래했으며, 청말 洋務運動시기에는 재정손실과 낭비를 초래하여 결과적으로 중국의 工業化를 지체시키는 요인이 되기도 했다. 특히 淸末 대내․외적인 위기에 봉착한 상황 하에서, 淸朝는 대외적인 문제는 차치하더라도 대내적인 문제 즉 ‘內亂’문제 해결이 시급한 현안이었다. 청말(光緖·宣統時期)은 역사상 4대 ‘災害群發期’라 평가될 정도로 빈번한 자연재해가 발생하고 있는 상황이었고, 따라서 자연재해로 인한 饑民暴動을 예방하기 위해서는 救荒문제에 대한 국가의 지속적인 관심과 정책적 대안이 필요했다.

‘荒政’이란 재해구제를 위한 행정체계, 이와 관련된 법령을 지칭하는 것으로 국가의 기존 행정제도와 긴밀히 결합된 구제기제라 할 수 있다. 사회적 안정과 통치기반의 공고화, 농업재생산을 보장하는 것으로, 역대 왕조에서 지속적인 제도정비가 이루어져 왔다. 이와 관련하여 學界에서도 ‘災荒史’ 혹은 ‘災害史’라는 연구범주를 형성할 정도로 자연재해에 대한 지속적인 연구가 진행되고 있다. 그러나 대부분의 연구는 荒政에 대한 制度史的 측면에 치중되어 있거나, 시기적으로도 淸 中期까지를 다루고 있고, 지역사적인 측면에서도 光緖初期 華北地域(‘丁戊奇荒’)에 편중되어 있는 경향이다. 이러한 연구 대부분은 국가구제의 한계를 吏治의 腐敗에 치중하여 분석하고 있는데, 國家救濟 행정의 투명성․효율성과 직결된 吏治문제도 중요하지만, 그 한계를 財政的인 측면에서도 살펴볼 필요성이 있다. 구제행정의 효율성뿐만 아니라, 이를 뒷받침 하는 재정적 측면 즉 실질적으로 구제에 필요한 재원조달을 살펴봄으로써 국가의 구황능력을 재평가할 필요성이 있다.

淸末 安徽省의 災害救濟와 紳商

한편, 지역사회의 지배자이자 동시에 官民 사이의 중개자로서 紳士의 역할에 대한 연구는 이미 상당히 축적된 상태지지만, 지역사회에서 신사의 구제활동에 관한 연구는 청 중기이후 국가의 구황능력의 쇠퇴와 지역 紳士層의 역할증대 문제를 다루고 있다. 이는 明淸時代에 지방 공공사무를 처리하는데 신사의 협조는 필수적이었고, 특히 太平天國 이후 신사의 수적 증가와 함께 지방행정과 공공사무에 더욱 적극적으로 참여하는 배경과 그 궤를 같이 한다. 그러나 지역적으로 江南지역에 편중되어 있어 安徽省 紳士의 救濟활동에 관한 연구는 거의 전무한 실정이다. 근래에는 ‘紳商’의 재해구제활동, 즉 義賑에 관한 연구가 주목받고 있다. 주로 淸末 洋務派의 구제활동과 관련된 것으로, 시기․공간상으로 光緖初年 華北地域 기근구제 문제에 집중되어 있다. 즉 화북지역 구제과정 중 상해 紳商를 중심으로 한 ‘募金 네트워크’ 혹은 紳商들의 인적관계의 형성이나, 그러한 활동과정 중 일부 紳商들이 표방한 구제의 ‘民捐民辦’원칙을 강조하여 신상의 구제활동을 자발적․자율적․조직적인 성격으로 파악하고 있다. 또한 기존 官賑이 서리․아역 등의 개입으로 구제의 효율과 효과가 낮았던 것에 반해, 義賑은 그들의 개입을 차단하고 紳商이 직접 이재민을 구제하여 그 효율성이 상대적으로 높은 새로운 방식의 구제체계로 평가하고 있다. 그러나 이러한 평가를 어느 정도 인정한다고 하더라도 구제에 참여한 紳商의 동기적 측면뿐만 아니라, 구제과정 중 官紳間의 역학관계를 간과하고 있다. 그 결과 官賑과 義賑을 지나치게 도식적으로 구분하고 있는 문제가 있다. 시기적으로도 광서초기의 활동에 근거하여 義賑을 상대적으로 과대평가하는 경향이 있다. 따라서 신상의 義賑活動을 보다 면밀히 파악하기 위해서는 官賑과의 관계뿐만 아니라, 광서초기 이후 여타 지역에서의 활동도 살펴볼 필요가 있다.

이와는 달리 신상의 의진 활동에 관한 위와 같은 평가를 어느 정도까지 인정하지만, 그 이면에는 순수한 자선가로서의 모습보다는 官과의 긴밀한 관계유지를 통해서 사회․경제적 이익을 추구했다는 지적이 있다. 국가에서도 官賑의 한계를 인정하고, 이를 보완할 방법을 모색하는 과정에서 신상의 역량을 적극적으로 활용할 필요성을 인식하게 되었고, 그 결과 관진과 의진의 합작으로까지 발전하기도 했다는 지적이다. 전체적으로 淸末 災害救濟史 연구는 대상이 되는 시기와 지역이 광서초년의 화북지역에만 국한되어 있는데, 그 이후 여타 지역에서의 사례연구를 통해서 연구대상 지역을 확대할 필요성이 있다. 그리고 구제과정 중 관․신 관계의 구체적 변화상이나 구제에 참여한 신상의 동기, 구제방식이나 수단 등에 있어서 어떠한 것이 새로운 요소인지 주목할 필요가 있다. 이렇게 함으로써 신상들의 재해구제활동의 성격뿐만 아니라, 역으로 구제활동을 통해서 紳商層의 성격을 파악할 수 있을 것이다.

이에 본고는 재해구제 문제를 安徽省의 사례를 통해서 살펴보고자 한다. 安徽는 長江을 중심으로 이북의 皖北과 이남의 皖南으로 구분하는데, 환북은 토지가 척박하여 풍년 시에도 겨우 생계유지가 가능한 지역이었다. 따라서 재해발생 시에는 생계문제와 관련된 크고 작은 사회적 문제가 비일비재하게 발생한 지역이기도 했다. 여기에는 물론 환북을 관류하는 淮河와, 이와 연계된 支流라는 지형적인 요인도 있었다. 환남은 ‘山多田少’한 지역으로 경제적 여건에서는 환북과 큰 차이가 없는 지역이었다. 전체적으로 안휘지역은 사회․경제적 요인과 지형적 조건으로 인해 水災(환북)․旱災(환남)가 동시에 발생하는 특징을 보인다. 청대 재해발생 빈도수에서도 안휘는 直隸, 山東, 江蘇 다음으로 많아 재해구제 문제를 살펴볼 수 있는 적당한 지역이라 생각된다. 특히 청대에 안휘는 정치적․재정적인 이유 때문에, 荒政시행의 주요 대상지역 중 하나였다는 점에서도 중요한 지역이었다.

따라서 본고에서는 청말 안휘성의 재해구제 문제를 국가권력과 紳商을 중심으로 살펴보고자 한다. 1장에서는 청말 국가구제의 실상을 재정적인 측면에서 접근해보고자 하는데, 구제를 위한 재정자원의 확보는 국가의 행정능력뿐만 아니라 구제의 효과를 가늠할 수 있는 척도가 될 수 있기 때문이다. 따라서 국가구제를 청조의 재정상황과 이와 관련된 倉儲制度를 중심으로 분석함으로써, 청말 荒政의 실상을 파악하고자 한다. 2장에서는 안휘성에서의 上海 紳商의 구제활동에 관해서 살펴보려 한다. 먼저 義賑활동의 배경과 구체적 구제과정 등을 살펴보고, 다음으로 재해구제 과정 중의 官紳관계와 신상의 재해구제 참여 동기를 살펴봄으로써, 신상의 구제활동의 성격과 함께 구제활동을 통해서 본 紳商의 성격을 규명해보고자 한다.

Ⅰ. 淸末 國家救濟의 實狀

재해발생시 중앙․지방당국의 신속한 대응은 재해 상황의 악화와 사회적 불안을 억제하는데 필수적인 것이었다. 구제의 신속성은 행정효율과도 관련된 것으로, 국가의 구제능력을 가늠하는 척도가 되기도 했다. 그러나 이를 뒷받침하는 물질적 기반, 즉 막대한 구제경비를 감당할 수 있는 국가의 재정능력 또한 중요한 요소였다. 이러한 측면에서 嘉慶․道光시기를 황정쇠퇴의 분기점으로 보는데, 급격한 체제이완 현상과 더불어 국가의 재정난이 점차 심화되기 시작하면서 국가의 직접적인 구제능력이 저하되었다.

광서시기 安徽省에서 지출한 구제경비 액수를 정확하게 추산할 수는 없지만, 地丁錢糧에 대한 蠲免政策(減稅․減免)을 통해 재해와 재정의 관계를 살펴볼 수 있다. 다시 말해서 救濟경비의 주요 재원 중의 하나가 錢糧이었다는 점에서 蠲免에 따른 錢糧 징수액의 감소는 중요한 의미가 있다. 다음의 <表1>은 光緖15(1889)년부터 33(1907)년까지 기간 동안 安徽省 田賦중 재해로 인한 蠲免과 荒田에 대한 세금감면을 표로 작성한 것이다.

청대 荒政경비의 내원을 보면, 중앙․지방․捐納 이렇게 세 항목으로 구성되어 있었다. 중앙에서는 戶部 銀庫, 地丁錢糧, 存留, 協撥銀兩, 關稅, 鹽課 등에서 현금을 조달하고, 현물은 常平倉, 截漕 등에서 지출한다. 지방에서는 存留부분에서 지출하는데, 存留 중 平餘로 正餉의 1.25%에 해당한다. 捐納은 임시적 재정적 수요를 충당하기 위해 국가에서 실시하는 것으로 도광이후 특히 광서․선통시기에는 捐納에 의존하는 경향이 강했다.

<表1: 光緖年間 安徽省 錢糧 徵收 狀況表>

中國第一歷史檔案館編, □光緖朝硃批奏摺□ 第66․67․68集(財政․田賦地丁), 中華書局, 1995를 정리한 것이다. 單位:兩.

年度	應徵 正耗銀	荒田 緩徵 正耗銀①	沙壓 無徵 正耗銀②	③:①+②비율	實徵 正耗銀	未完 正耗銀	④未完 비율
光15	1,637,539.572	335,037.046	1,525.940	20.5%	1,300,976.586	154,920.338	19.9%
光16	1,637,987.107	335,037.044	1,525.940	20.5%	1,301,424.121	202,835.246(上忙)	15.5%
光17	1,637,539.572	330,785.569	1,525.940	20.2%	1,305,228.063	427,402.391	32.7%
光18	1,637,987.107	328,926.033	1,525.940	20.1%	1,307,535.134	404,030.895	30.9%
光19	1,637,539.572	327,074.634	1,525.940	19.8%	1,308,938.998	363,794.792	27.7%
光20	1,637,404.639	325,632.012	1,525.687	19.9%	1,310,246.687	395,778.645	30.2%
光21	1,637,852.174	322,592.768	1,525.940	19.7%	1,313,733.466	358,321.940	27.2%
光22	1,637,404.639	322,592.639	1,525.940	19.7%	1,313,285.931	223,149.675(上忙)	16.9%
光23	1,637,404.639	318,525.355	1,487.060	19.5%	1,317,392.224	313,133.154(上忙)	23.7%
光24	1,637,852.174	254,462.847	1,076.575	15.6%	1,382,312.752	373,968.839(上忙)	27.0%
光25	1,637,404.639	234,511.946	914.056	14.3%	1,401,978.637	375,658.500(上忙)	26.7%
光26	1,637,852.174	230,499.669	888.930	14.1%	1,406,463.575	465,961.476	33.1%
光27	1,637,404.639	230,097.146	888.930	14.1%	1,406,418.563	392,786.467(上忙)	27.9%
光29	1,741,700	235,838	1,200	13.6%	1,504,662	465,951.476	30.9%
光30	1,637,404.639	226,544.576	888.930	13.8%	1,408,619.843	252,413.113	17.9%
光31	1,641,971.600	228,729.988	888.930	13.9%	1,412,352.682	408,166.428	28.8%
光32	1,746,267	235,380	1,200	13.5%	1,509,687	430,903	28.5%
光33	1,641,971.600	227,570.910	888.930	13.9%	1,413,511.760	430,462.110	30.4%

위 표에서 ③과 ④를 합산하면, 많으면 40%가 넘어 재해로 인한 재정수입의 급감을 확인할 수 있다. 그런데 蠲免조치는 국가의 재정상황이 양호했던 청 전기에 비해 후기로 갈수록 그 횟수와 비율이 감소하는 추세였다. 蠲免보다는 緩徵(분할상환)․帶徵(병합징수)조치로 대처하는 경향이 현저해지기 시작했다. 광서연간에는 庚子事變과 각종 배상금 문제, 淸日戰爭, 洋務運動, 新政經費 등 재정지출은 더욱 확대되는 추세였다. 이러한 측면에서 蠲免비율의 하락은 국가 재정난과 밀접한 관계가 있을 뿐만 아니라, 국가 구제능력의 저하에도 영향을 끼쳤다.

한편 자연재해는 구제에 필요한 거액의 재정지출을 유발하여, 국가재정의 곤란을 초래하는 요소였다. 광서초년에 華北지역에서 발생한 ‘丁戊奇荒’을 계기로 구제문제의 해결이 시급한 과제가 되었다. 당시 淸朝의 財政은 극도로 열악한 상황으로 賑濟경비 부족에 시달리고 있었다. 그 대부분을 捐納에 의존하여 조달하거나, 紳士․商人 등에게 借款을 도입하는 방식을 통해 구제경비를 조달하기도 했다. 그렇다면 蠲免정책 외에 안휘성에서 국가의 실제 재해구제(‘官賑’)는 어떠했는가에 대해 투입된 자금, 官賑의 실태와 문제점 등을 중심으로 살펴보겠다.

前述했듯이 光緖13(1888)년 河南省 鄭州에서 황하제방이 붕괴로 流水가 淮河로 유입하자 安徽․江蘇 양 지역에서도 침수피해가 발생했다. 皖北의 淮河․沙河 유역에 위치한 太和縣 등 11개 주현의 피해가 가장 심각했는데, 淮河 유역에서만 이재민 330萬名 이상이 발생할 정도였다. 安徽巡撫 陳彝에 따르면, 皖北의 太和, 潁上, 阜陽, 渦陽 지역에서만 30만 이상의 이재민이 구제를 기다리고 있었는데, 당시 官側의 구제자금 지급표준에 따르면 하루 최저 생계유지비로 성인 1인당 10餘文(100간 구제)을 산정하고 있어, 필요한 액수는 30萬兩 이상이었다. 이중 漕糧의 截留를 통해 12萬兩을 확보하기는 했지만, 여전히 10萬兩 이상이 부족한 상태였다. 전체적으로 이해에 皖北지역에서만 庫平銀 702,752兩, 米麥․雜糧 245,191石, 棉衣 63,859件이라는 막대한 물량을 구제경비로 지출하였다. 이를 災民數에 대비하여 계산해보면, 평균적으로 1인당 賑錢(구호금) 212文 정도와 賑糧(구호식량) 0.348石(3斗 4升 8合) 정도를 수령한 셈이었다.

漕糧은 본래 京師의 수요를 충당하기 위한 현물세였지만, 구황경비의 주요한 내원으로 자주 이용되고 있었고, 광서말기로 갈수록 관진경비의 상당부분을 截漕에 의존하고 있는 상황이었다.

그러나 이 액수는 국가에서 정한 賑濟의 표준 실시기간으로 따지면 매우 부족한 액수였다. 즉 재해가 발생하면 양식가격 등 물가가 급등하게 되는데, 이것까지 감안한다면 지급한 구호금으로는 소량의 양식을 구입할 수 있을 뿐이었다. 당시 平糶米의 가격이 보통 1升에 적으면 130․140文에서 많으면 2백 數十文으로 겨우 1～2升 정도의 곡식을 구할 수 있는 금액이었다. 따라서 전체적으로 거액의 자금이 지출되었지만, 그 액수를 이재민 수에 대비시켰을 때 구제의 실질적인 효과는 그다지 크지는 않았다. 또한 구호식량도 이재민이 생존에 필요한 최소한의 양을 지급하는 정도였다.

광서32(1906)년, 국가의 공식적 재정기구인 藩庫이외에 안휘의 성재정기구인 支應局의 재정수지를 보면, 그 수입은 52萬 餘兩인데 반해 지출은 72萬兩 이상으로 증가하여 20餘 萬兩이 적자상태였다. 이러한 재정적자는 결국 구제자금의 조달에 상당한 곤란을 초래했다. 당시 각성 督撫의 상주문을 보면, 그러한 사례가 빈번하게 보인다.

그런데 위와 같은 재정문제는 구휼양식을 비축하는 倉儲에도 영향을 끼쳤다. 국가재정 곤란으로 창저의 재건이 거의 불가능한 상황이었다. 이는 太平天國․捻軍의 난을 거치면서 倉儲의 파괴와 관리태만으로 倉儲가 ‘有名無實’해진 것도 한 원인이었다. 따라서 국가에서는 기근에 대비하기 위해 민간역량을 보다 적극적으로 동원할 필요성을 인식하고, 官倉인 常平倉보다 민간의 자율성에 기초한 社倉․義倉을 중심으로 지방 倉儲의 복구와 재건을 강조하게 된다. 그러나 설령 倉儲의 재건․복구가 이루어졌다고 해도 비축량이 많지 않아 재해발생시 이를 방출하고 나면, 창곡이 다시 空虛해지는 악순환이 지속적으로 발생했다.

광서34(1908)년 安徽巡撫 馮煦의 보고에 따르면, 광서33(1907)년 帶徵․勸捐을 통해서 安徽省 60州縣 중 42州縣에서 적곡이 이루어졌는데, 비축량은 총 212,400餘石이었다. 당시 안휘성의 正戶는 2,486,896戶였고, 附戶는 654,288戶였다. 正戶만 계산하면, 1호당 5口로 잡으면 12,434,480口이고, 이를 적곡량 대비 인구수로 환산하면 1口당 0.017(1升 7合)石 정도로 적곡량의 수준을 짐작할 수 있다. 1개현에 10萬石을 저장하면 10萬 名이 1개월간 생계를 근근이 유지할 수 있는 양임을 감안한다면, 積穀의 기근대비 기능은 미미한 수준이었다고 볼 수 있다.

이상의 사실들을 종합해보면, 청말 국가 재정악화와 구제비용 지출의 증가, 이와 관련된 비축식량 확보의 실패는 국가구제의 실상을 여실히 보여주는 것일 뿐만 아니라, 유민발생, 창미폭동․약탈 등을 효과적으로 방지하지 못하는 원인이 되기도 했다. 또한 재정난으로 인해 구호물자의 확보와 지급이 충분하지 못했고, 따라서 이재민의 생계문제를 근본적으로 해결할 수 없었다. 이러한 국가의 구제능력의 한계는 결국 지역신사 혹은 紳商계층의 역할 증대를 통해 보완할 수밖에 없었다.

Ⅱ. 紳商의 救濟活動과 그 意味

1) 安徽省에서의 救濟活動과 上海紳商

淸末 국가 구제능력의 한계와 신사층의 사회적인 역할확대를 극명하게 보여준 사건은 광서초년의 ‘丁戊奇荒’이었다. 재정적 기반이 취약했던 중앙정부는 華北지역 5개성에서 발생한 大旱災를 감당할 여력이 없었다. 이때 經元善․李麟策․謝家福 등 상해지역을 중심으로 한 長江 하류지역 紳商들의 ‘자발적이고 조직적’인 구제활동이 출현하여 그러한 국가의 한계를 보완했다. 이러한 紳商의 義賑활동은 上海를 거점으로 揚州, 鎭江, 蕪湖, 九江, 漢口, 蘇州, 常州, 杭州를 포괄하는 광범위한 ‘募金네트워크’를 형성하게 되었고, 여기에 연해지역의 廣州, 福州, 寧波와 海外華僑까지 참여함으로써 광범위한 人的集積이 이루어지게 되었다.

이러한 江浙지역 紳商의 義賑활동의 특징을 정리해보면, ㉮ 근대적 언론보도의 영향으로 전통적인 민간구제활동의 지역적 제한성을 탈피했다. ㉯ 義賑에 참여한 사회계층의 확대가 이루어졌는데, 이는 위에서 謝家福이 재해참상을 그림으로 표현한 ‘鐵淚圖’를 제작, 거리에 전시하여 일반인들에게 전파한 사실에서 확인할 수 있다. ㉰ 관의 개입을 의도적으로 배제하고 自律性(‘民捐民辦’)을 강조했다. ㉱ 효율적이고 투명한 운영체제를 확립, 즉 모금액의 수입과 지출을 □申報□에 공개했다. ㉲ ‘募金네트워크’의 형성으로 정리할 수 있다.

특히 주목할 점은 이들의 활동 이면에 보이는 呂祖관련 신앙으로, 이를 통해 재해구제에 참여한 신상층의 동기를 확인할 수 있다. 呂祖에 대한 숭배는 淸代에 보편화되었는데, 宋代 道敎관련 서적인 □太上感應篇□에 서술된 ‘善人’의 형상과 明淸시대에 行善을 권유하는 ‘善書’의 영향을 그 배경으로 한다. 이러한 행선의 목적은 사회적 지위의 획득 및 기복에 있었다고 할 수 있는데, 經元善이 呂祖로부터 점괘를 받은 4월 14일에 長子를 얻었다는 사실이 이를 입증해준다. 이러한 行善․祈福관련 신앙은 □申報□의 의연금 모금을 호소하는 광고에서도 자주 이용되었다.

그런데 ‘義賑’이란 용어의 출현은 道光年間에도 보이는데, 稻田淸一은 道光3年 寶山縣 救荒의 특징을 ‘民捐’에 의거한 ‘義賑’이라고 평가하고 있다. 즉 ‘民捐民辦’의 원칙하에 재해구제활동이 전개되었다는 점에서 신사층의 자발성․독자성을 강조하고 있는 것이다. ‘義’의 개념은 유교적 개념으로써 地方志의 人物志에는 ‘義行’항목이 설정되어 있고, 여기에는 지방 공공사무에 공헌한 인물들이 배열되어 있다. 한편, 명청시기 義倉․義莊 등의 ‘義’도 民間 自辦성격으로써 동일한 맥락에서 이해할 수 있다. 이상과 같은 맥락에서 볼 때, 광서시기에 출현한 ‘민간구황기제’인 ‘義賑’은 전통적인 신사의 구제활동과 대차가 없다. 그렇지만 이와 같은 활동은 대부분 자신의 연고지에 머물렀던 것에 반해, ‘의진’은 그러한 한계를 넘어섰고 또한 모금에서 실제구제에 이르기까지 체계적․조직적인 활동이 이루어졌으며, 구제방식의 변화와 투명성 등의 면에서도 신사층의 전통적 구제활동과 차별성이 있다. 이 때문에 일부 연구자들 사이에서 그들의 활동을 서구 근대사회의 ‘公共領域’의 발전이라는 맥락에서 이해하려는 시도도 있었다.

한편, 이러한 義賑활동의 배경에는 상해라는 근대적 도시체계를 갖춘 개항장이 존재하고 있었다. 당시 상해는 개항 이후 활발한 대외무역과 근대적 洋務企業의 출현으로 경제가 중국에서 가장 번성한 지역이었다. 이러한 발전에 상응하여 신흥 상공업자 혹은 ‘紳商’層이 사회․경제 분야에서 대두되기 시작했는데, 이들은 실업활동을 통해 획득한 재부를 교육․자선․공익사업 등에 투자하여 전통적인 신사의 역할을 수행했을 뿐만 아니라, 이러한 활동은 新式社團 즉 商會․農會 등을 통해 비약적으로 발전하면서 그들의 사회적․정치적 영향력을 더욱 광범위하게 행사할 수 있게 되었다. 이러한 배경 하에서 紳商層의 구제활동은 활동거점인 상해와 자신들의 고향뿐만 아니라, 그들과 직접적인 연고가 없는 지역에까지 확대되었다. 이외에도 상해는 빈번한 외국인과의 접촉과 이를 통한 서양문물의 수입, 宣敎師를 비롯한 在中 외국인들의 구제활동의 영향과 근대적 통신수단 및 언론매체의 발달, 이를테면 電報와 申報의 출현이 또 다른 사회적 배경이었다(후술). 이러한 배경을 기반으로 上海지역이 義賑활동의 중심지역으로 등장하게 된 것이다.

그러면 안휘성에서의 상해 신상의 구제활동에 관해서 살펴보는데, 그 실상을 재해구제의 과정, 紳商들간의 합작양상, 구호물자의 모금․운송과 배분, 新聞․電報 등 근대적 정보매개체의 활용 등을 중심으로 살펴보겠다.

光緖13～14年 당시 안휘성 전역에서 홍수(皖北)와 가뭄(皖南)이 동시에 발생했는데, 그 피해정도는 皖南에서만 이재민 100萬名 이상이 발생했다. 이에 光緖13(1887)年 10월경 鎭江電報局 總辦 張世祁를 비롯한 經元善 등이 환북지역과 인접한 河南省 周家口鎭의 江蘇會館轉運所(朱壽鏞․楊大訢)를 통해 賑款을 송금함으로써 官賑이 실시되기 이전에 신속하게 재해구제를 실시했다. 한편, 같은 시기 환남지역 太平府에서의 義賑활동은 上海北市 絲業會館에서 주도하에 이루어졌다. 賑款과 綿衣는 李鴻章의 책임 하에 盛宣懷가 경영하고 있던 輪船招商局과 怡和洋行의 買辦 唐廷樞의 협조를 받아 水脚과 關稅를 면제받아 蕪湖로 운반하였다.

한편, 구제과정 중 주목되는 점은 ‘官紳合辦’으로 구제경비를 官賑과 義賑이 반씩 분담하고 있다. 합작의 구체적인 상황은 義賑局에서 冬賑을 처리하고, 官에 귀속되는 秋賑사무는 錢曉嵐이 總理하는 것으로 하여 관진과 의진의 합작구제가 성사되었다. 이로써 官賑․義賑의 合辦은 義賑에 대한 관부의 협조요청을 통해 이루어졌고, 따라서 紳商들이 강조해온 ‘民捐民辦’이란 官賑과 별개로 시행되는 것은 아니었고, 더구나 官賑과의 대립을 지향하는 것도 아니었다. 자신들의 행위에 대한 자부심의 표현으로 보는 것이 타당하다.

이상 상해신상의 재해구제는 주로 皖北지역에 집중되어 있는데, 환북이 환남에 비해 재해발생 빈도․규모가 컸다는 사실도 고려해야겠지만, 그 이면에는 이 지역의 사회․경제상황이 반영되었다. 즉 환북의 열악한 경제여건과 이로 인한 부유층과 상인의 부족은 재해발생시 지역사회 내에서 이재민을 자체적으로 구제할 수 있는 역량의 부족을 의미했고, 그 때문에 외지로 유망하거나 遠方에서 就食하는 유민의 수가 급격하게 증가하게 되었다. 따라서 上海 紳商의 義賑에 의존할 수밖에 없었던 것으로 보인다.

환북과는 대조적으로 皖南지역, 특히 徽州地域에서는 ①上海․漢口 등에 거류하는 徽州출신 紳商들이 勸賑公所․協賑公所를 설립하고, 이를 통해 徽州지역 토착 紳商과 연계하여 구제활동을 전개하거나, ②상해지역에 居留하는 각성 출신 신상들이 義賑聯合會를 결성하기도 했다. 이러한 변화는 기존 上海 電報總局, 輪船招商局, 絲業會館, 申報館協賑所, 江南製造局, 仁濟善堂 등의 조직에서 설치한 協賑公所와는 성격을 달리하는 것이기도 했는데, 즉 상해 居留 紳商들이 ‘畛域’구분의 한계를 자각하고, 이를 극복하기 위한 각 지역 연합체적 성격의 同鄕救濟活動이라 할 수 있다. 또한 여기에는 자연재해로 인한 商業網의 파괴에 능동적으로 대처하기 위한 신상들의 의도도 큰 작용을 했다.

徽州 출신으로 상해에 居留하는 紳商 王嘉棠 등 紳商8인이 주축이 되어 상해에 皖南徽州勸賑公所를 설립하고, 이 단체를 통해서 모집한 의연금을 休寧縣 屯溪鎭의 公濟局으로 보냈다. 이외에도 漢口 新安書院 同人들도 江西省 饒州府에서 平糶用 쌀을 구입하여 이재민을 구제하기도 했다. 이렇게 徽州지역 구제는 휘주출신 紳商들이 중심적인 역할을 했는데, 明淸時代 徽商들은 同鄕의식에 기초하여 會館․公所를 설립하고, 이를 주축으로 외지에 거류하는 동향인의 구제뿐만 아니라 자신들의 고향에 대한 公益事業․賑濟활동에 적극적이었다는 점에서 환북과 대조적이다. 이러한 측면에서 휘주출신 紳商의 활동은 여전히 지연적인 요소, 즉 同鄕의식에 기반한 것이었지만, 상해신상들 역시 이와 유사한 양상을 보이고 있어서 대차는 없어 보인다.

光緖34(1908)년 4월에 廣東, 湖北, 江蘇, 浙江, 安徽출신 紳商들을 주축으로 하여, 기존 協賑公所․籌賑公所와 다른 새로운 義賑聯合會를 구축하려는 움직임도 있었다. 즉 地緣에 얽매인 구제활동을 지양하는 의진연합체(‘粵皖鄂江浙五省籌賑會’[略稱 五省籌賑會])를 결성하기도 했다.

그런데 五省籌賑會 설립에는 郵傳部侍郞 盛宣懷가 주도적인 역할을 담당했다. 당시 상해지역 신상들 사이에서 관료형 신상으로서 성선회라는 인물의 지위와 역할에 주목할 필요가 있다. 다년간의 양무기업 경영과 義賑活動 중 정관응, 경원선, 사가복, 이금용 등과 교유하고 있었다. 당시 戶部의 상주문을 보면, 성선회는 윤선초상국을 督辦한 경험이 바탕이 되어 商情을 누구보다 잘 알고 있고, 이러한 경험이 賑款을 모금하는 데 유리하게 작용했다. 따라서 五省義賑會의 조직은 성선회의 개인적 의진조직 경험, 중앙정부의 지시 또는 국가권력을 배경으로 개별적으로 진행되던 同鄕救濟를 하나의 조직으로 통합한 것으로 볼 수 있다.

五省籌賑會의 辦事원칙 중 특이한 점은 賑捐 모금의 지역적 범위의 확대와 請獎에 관한 부분인데, 다섯 개의 省을 동시에 구제해야 하는 현실적 필요성에 의해 모금 대상지역을 전국으로 확대한 것으로 볼 수 있고, 請獎은 紳商들이 채내황과 정부 특파대신을 통해 자신들의 賑捐에 대한 포상을 정부에 공식적으로 요청함으로써 각 지역 신상들의 보다 적극적인 참여를 유도하기 위한 대책이었다고 생각된다. 그래서 이들은 정부에 공식적으로 ‘江南徐淮海賑捐章程’에 준하여 議敍해줄 것을 요구했다. 따라서 일부 신상들이 자신의 賑捐에 대해 “獎敍를 원하지 않는다”고 하는 구호는 상징적인 것으로 볼 수 있고, 여기에 충실한 紳商 예를 들어 鄭觀應 등과 같은 일부에 국한 된 것이었다고 생각된다. 국가의 입장에서는 부족한 재정자원을 확보하기 위해 賑捐과 請獎을 수단으로 이용했던 것에 반해, 여기서는 신상들 스스로 請獎을 요청하여 국가권력에 능동적으로 접근하려는 노력을 하고 있는 것이다. 본래 자신들의 경제적 이해관계에서 출발한 것이었지만, 行善에 대해 국가로부터 공식적인 인정을 받음으로써 사회적 역할 확대와 지위의 향상을 기대했다고 할 수 있다.

이상과 같은 신상층의 의진활동은 근대적 통신(電報)․운송수단(輪船)의 발달과 정보매체, 즉 新聞이 있었기 때문에 가능한 것이었다. 상해를 중심으로 한 ‘모금네트워크’에는 각 지역 전보국․윤선초상국이 포함되어 있었다. 따라서 초상국의 윤선을 이용한 구호물자의 무상운송, 구제실무 처리 시 電報를 이용한 정보전달이 용이하여 신속하고 원활한 구제가 가능했던 것이다. 또한 新聞, 예를 들어 상해□申報□의 지면에는 연일 각성의 재해발생 상황과 구제과정, 의연금 모금현황 등의 공개가 이루어져 識字層이면 누구나 쉽게 정보를 획득할 수 있었다. 물론 지역에 따라 신문구독자와 구독신문의 종류․수량, 입수방법과 시간 등에는 차이가 있지만, 신문을 구독함으로써 궁벽한 지역에서도 전국각지의 상황을 파악할 수 있었다. 따라서 언론매체의 역할은 전통시대와 같은 紳士의 ‘同類意識’에 기반한 ‘紳士公議’에 호소하거나, 식자층이면 누구나 義賑에 참여할 수 있는 여건을 조성하는데 기여했다고 할 수 있다. 한편 재해지역에서도 언론매체를 적극적으로 활용하려는 모습도 있었다. 告災․乞賑書를 □申報□등 주요 신문에 기재함으로써 신사․신상층의 ‘公意識’에 호소하는 사례가 많았다.

이상으로 안휘에서의 상해신상 및 상해 旅居者단체의 구제활동에 관해서 살펴보았다. 義賑의 특징 중 하나를 거론한다면 紳商의 자발성에 기초한 ‘民捐民辦’이지만, 예전에도 이와 유사한 지역 신사의 구제활동이 존재했었다. 그러나 지역적 활동범위를 보면, 대부분 자신이 거주하는 지역이나 넓게는 성단위에 국한된 것에서 탈피하여 중국 전역으로 활동영역이 확대되었음을 확인할 수 있었다. 아울러 義賑 참여 계층의 양적 확대나 효율적이고 투명한 운영체계 등도 지적할 수 있지만, 특히 新聞․電報 등 정보매체를 적극적으로 활용하여 더욱 광범위한 지역(전국)의 신사․신상계층의 참여를 유도했다는 점이 가장 큰 특징이라 할 수 있다. 이는 구제문제와 관련하여 전국적인 범위에서 신상의 ‘동류의식’ 혹은 ‘공의식’의 형성에 기여한 바가 크다고 하겠다.

그렇지만 이러한 긍정적인 요인에도 불구하고, 일부 연구자들이 강조하는 관의 개입을 의도적으로 배제하여 자율성을 확보하려 했다는 논지는 재고할 필요가 있다. 지금까지 살펴본 사실에 근거하면, 신상의 구제에 대한 관의 부정적 시각이나 간섭과 방해, 연납과 청장을 매개로 국가권력에의 접근 등으로 미루어 보면 절대적인 원칙은 아니었다고 생각된다. 그리고 이들의 활동 이면에는 商業網의 파괴에 대한 능동적인 대응과 동향구제라는 전통적인 요소가 있었음을 확인할 수 있었다. 한편, 안휘에서의 義賑活動의 양상은 환북․환남이라는 지역적 여건에 따른 차이가 있었음을 확인할 수 있었다. 즉 환북에서는 상해신상의 의진활동이, 환남에서는 상해․한구 등지에서 활동하는 휘주출신 신상들의 구제가 주를 이루었다. 특히 환북 潁上․阜陽․太和縣에서의 ‘官紳合辦’방식의 구제는 義賑의 성격뿐만 아니라, 이에 참여한 신상의 성격과 官紳관계를 규정지을 수 있는 것으로 이에 대한 구체적인 분석이 필요하다.

2) ‘義賑’과 ‘官賑’ 사이

지금까지 살펴본 紳商의 義賑활동은 국가의 구제능력의 한계를 보완하는데 기여했고, 그 저변에는 紳商의 구제문제에 대한 광범위한 공감대의 형성이 존재하고 있었음을 확인했다. 앞서 살펴본 光緖14(1888)年 皖北 영상․부양․태화에서의 ‘官紳合辦’방식의 구제나, 光緖34(1908)년 ‘五省義賑會’의 조직과정을 보면 官賑과의 대립을 지향한 것은 아니었다. 신상들 스스로도 지방관의 협조와 지지가 필수적임을 강조하고 있다. 이는 상해 협진공소 설립 당시, “그때 風氣가 처음으로 열렸는데, 당국에서는 분수를 넘는 것으로 간주하여, 질투하여 방해하는 자 역시 상당히 많았지만, 다만 인내할 뿐이었다”라고 한 사실을 통해서도 확인할 수 있다. 따라서 官賑과 義賑의 합작 가능성은 항상 열려있었다고 볼 수 있는데, 그렇다면 구제 과정 중 官紳관계는 어떠한 형태로 표출되는지를 살펴볼 필요가 있다.

청말, 최초의 ‘官義合辦’의 救濟는 ‘丁戊奇荒’ 당시에 출현하였다. 官賑만으로는 구제가 불가능한 상황 속에서 적극적으로 紳士의 역량을 동원할 필요성이 제기되었고, 관측의 신사에 대한 영향력을 유지하면서 그들의 활동을 지도․지원하려는 의도 하에 官義合辦이 제기되었다. 당시 山西巡撫 曾國荃은 “신사는 곧 官․民의 중추이고 상하의 관건이다. 관은 민과는 멀고, 신사는 민과 가깝다. 관과 민 사이는 엄격하지만, 신사와 민은 친밀하다. 관과 민은 때때로 相見할 수 없지만, 신사와 민은 때때로 相糾할 수 있다. 그러므로 백성이 신사를 믿는 것은 관을 믿는 것보다 깊다”라고 하여, 賑濟에 紳士의 역량을 적극적으로 동원할 필요성을 제기했다.

安徽省 救濟에서 ‘官義合辦’방식의 출현은 光緖14年 皖北 潁上 등지에서 夏賑을 실시할 때였고, 이후 常例化되었던 것으로 보인다. ‘官義合辦’의 유형을 명확하게 구분하기는 쉽지 않지만, 그 대략적인 형태를 정리해보면 ① 官賑․義賑이 구제자금을 분담하는 유형. ② 春賑․夏賑․秋賑․冬賑을 분담하는 형태. ③ 피해지역을 분할하여 책임 구제하는 형태. ④ 피해정도가 심각한 지역에서 관진․의진을 동시에 실시하는 유형. ⑤ 관측에서 구제자금과 이에 대한 감독을 담당하고, 신상측에서는 구제에 관한 사무를 처리하는 형태로 분류할 수 있다.

光緖15(1889)년 ‘官義合辦’에 관한 安徽巡撫 沈秉成의 보고에 따르면, 상해신상 張世祁․嚴作霖 등이 의연금을 모금하여 皖省에서 官賑과 동시에 義賑을 실시했다고 한다. 이때 官賑으로 구제한 이재민은 大․小口 2,298,962口 정도였고, 張世祁 등이 구제한 이재민은 975,648口였고, 여기에 庫平銀 702,275兩을 지출했다고 한다. 다음은 光緖15(1889)년의 ‘官義合辦’ 상황을 표로 정리한 것이다.

<表 3: 光緖15년 官義合辦 상황표>

地域	官賑횟수	義賑횟수	地域	官賑횟수	義賑횟수
阜陽	6	3	懷遠/靈璧	2	1
潁上/太和	6	4	鳳陽/五河	1	1
鳳臺	4	2	渦陽	3	-
壽州	3	1	盱眙	1	-

出處: □硃批奏摺□ 第31輯 內政․賑濟, ｢安徽巡撫沈秉成摺｣(光16.2), p.252.

위 표를 보면 渦陽縣과 旴眙縣을 제외하고, 나머지 9개현에서 ‘官義合辦’이 실시되었음을 알 수 있다. 이중 재해 상황이 가장 심각했던 潁上․太和에서 10차(官6: 義4)에 걸쳐서 집중적인 구제가 실시되었고, 다음으로 阜陽에서 9차례(官6: 義3)가 실시되었다. 이것은 義賑경비는 제한적이었던 것에 반해 재해지역은 광범위하여, 피해가 가장 심각한 지역에 중점적으로 구호물자를 투입했기 때문이었다. 총 횟수에서 官賑과 義賑이 차지하는 비중을 계산해보면, 관진이 압도적인 우위를 점하고 있음을 알 수 있다. 이를 통해 의진은 규모 상으로도 官賑을 능가하거나 대체하지는 못하고, 官賑의 부족을 보완하는 역할을 수행했다고 할 수 있다.

이상은 광서 중기까지의 ‘관의합판’방식으로, 합판을 추진할 제도적 기구의 설치까지는 발전하지 못했다. 상황에 따라서 官․紳間의 협의를 통해 합판이 추진되고 있었다. 이에 비해 광서32(1906)年의 사례는 제도적 기구의 설치를 통해 합판을 추진한 것이 특징이라 할 수 있다. 그 과정을 보면 광서32년 9월 안휘순무 恩銘이 포정사 馮煦와 안찰사 陳啓泰를 파견하여 省城에 ‘官義賑撫局’을 설치하고, 관의진무국에서 안휘신사를 모집하고 그들로 하여금 인근성에 재해를 알리는 서신과 전보를 보내 官款․義捐을 모금하게 하는 한편, 공정한 員․紳을 선발․파견하여 피해지역 지방관과 함께 戶口를 조사하고, 急賑․冬賑․春賑을 순서대로 실시하게 하는 등 구제관련 업무를 관장하게 했다. 또한 순무 恩銘은 관진을 관장할 기구로써 ‘皖北賑撫局’을 鳳陽에 설치하고, 前署鳳穎六泗道 卞緖昌을 파견하여 현임 鳳潁六泗道 周馥과 함께 구제관련 업무를 전담하도록 했다. 이처럼 광서후기 ‘관의합판’은 皖撫 恩銘의 주도(官 주도)로 추진되었고, 合辦사무를 관장할 제도적 기구로써 관의진무국을 설치했다. 이 기구에서는 업무를 양분하여 신상은 이재민 호구조사와 구호금 지급을 담당하고, 관측에서는 그에 대한 감독과 예상되는 饑民폭동에 대한 탄압을 전담하게 했다. 한편, 官義賑務局에서 기부금 명부를 배포하여 모금활동을 전개한 것은 義賑의 모금방식을 수용한 것으로 볼 수 있는데, 이후 의진의 모금활동에 영향을 주기도 했다.

그런데 官義合辦에 대한 신상측의 반발이 표출되기도 했다. 극히 이례적인 사례이지만, 光緖32(1906)년 12월에 魏梅孫․劉樸生이 의진과 관진을 따로 획분할 것을 포정사 馮煦에게 요청하기도 했다. 이전부터 관측에서는 신사들의 공적인 활동을 정부정책의 도구로써 인식하는 경향이 있었지만, 획분 주장은 이에 대한 반발보다는 아마도 官賑에 대한 신상측의 불신이 주요했던 것으로 合辦 자체에 대한 부정은 아니었던 것으로 보인다. 즉 官賑의 부패문제와 비효율성에 대한 신상측의 불신에서 비롯된 것으로, 같은 해 商約大臣 성선회가 주도한 江北지역에서의 ‘관의합판’에서도 확인할 수 있었다. 다음의 <표 4>는 光緖33년 皖北지역에서 실시된 春賑(官義合辦)상황을 官賑․義賑의 경비지출을 중심으로 작성한 것이다.

아래 表에 보이듯이 皖北 전역에서 官義合辦이 실시된 것은 아니었다. 재해 상황이 가장 심각한 지역에 국한하여 官義合辦이 실시되고 있음을 알 수 있다(총 銀686,450兩을 지출). 이것은 모금을 통해 마련한 제한적인 義賑경비를 광범위한 재해지역에 투하할 경우, 그 경비가 분산되기 때문에 가장 심각한 지역을 중점적으로 구제하는 방식을 채택한 것으로 볼 수 있다. 다시 말해 제한적인 구제경비를 보다 효과적․효율적으로 이용하기 위해서 合辦을 선택한 것이다.

<表4: 安徽 官義賑撫局 皖北 春賑 撥款表>

地域	官賑	義賑	合計	地域	官賑	義賑	合計
宿州	鈔70,000	鈔40,000	鈔11,000	潁上	銀10,000	-	銀10,000
	銀20,000	銀50,000 工賑銀30,000 平糶銀10,000	銀11,000		麥2,000	-	麥2,000
	米8,000	-	米8,000		平糶雜糧2,000	-	平糶雜糧2,000
泗州	鈔40,000	鈔 20,000	鈔80,000	蒙城	銀10,000	-	銀10,000
	銀10,000	銀 15,000 工賑錢30,000	銀28,000		米500	-	米500
					麥2,000		麥2,000
	米8,000	-	米8,000		雜糧2,000	-	雜糧2,000
靈璧	鈔60,000	鈔 23,000	鈔83,000	鳳臺	銀16,000	-	銀16,000
	-	銀 22,000	銀22,000		米500	-	米500
	米9,000	-	米9,000		麥1,000	-	麥1,000
五河	鈔50,000	鈔20,000	鈔70,000	壽州	銀6,000	-	銀6,000
	-	銀1,000	銀1,000
	米8,000	-	米8,000
	麥2,000	-	麥2,000
懷遠	-	鈔20,000	鈔20,000	定遠	銀4,000	-	銀4,000
	銀16,000	-	銀16,000
	麥1,500	-	麥1,500
鳳陽	銀8,000	-	銀 8,000	阜陽	銀6,000	-	銀6,000
	米500	-	米 500		麥2,000	-	麥2,000
	麥2,000	-	麥 2,000		雜糧2,000	-	雜糧 2,000
渦陽	銀10,000	-	銀 10,000	亳州	銀4,000	-	銀4,000
	麥2,000	-	麥 2,000		麥2,000	-	麥2,000
	平糶雜糧2,000	-	平糶雜糧2,000		雜糧2,000	-	雜糧2,000
霍邱	銀5,000	-	銀5,000	盱眙	鈔4,500	-	鈔4,500

출처: □申報□ 1907.5.1, ｢安徽官義賑撫局皖北春賑撥款表｣ *단위: 鈔/串. 銀/兩. 곡식/石

지출한 구제경비를 비교해보면, 官賑이 義賑보다 높은 비중을 차지하고 있다. 횟수면(表3)에서도 官賑이 차지하는 비중이 월등히 높았다. 이는 “관의 힘이 미치지 못하면 義賑으로 이를 보충하고, 義賑이 부족하면 官款으로 이를 보조”해왔다고 했듯이, 규모면에서 義賑은 官賑을 능가하지 못하고 오히려 관진의 부족한 부분을 보충하는 역할을 했다고 할 수 있다. 따라서 일부 신상의 획분 주장은 합판에 대한 반발이라기보다는 관진의 효율성에 대한 불신으로 보는 것이 타당하다. 종합해보면 의진이 관진을 대체하지는 못하고, 官賑의 한계를 보완하는 역할을 수행함으로써, 官賑을 보좌 내지는 이에 종속되는 경향이 현저해지기 시작한 것으로 보인다.

광서32년 ‘官義合辦’방식의 구제는 이후 자주 언급되면서(‘丙午年辦法’), 선통연간에까지 지속되고 있었고, 이때의 구제는 국가권력이 籌賑大臣(盛宣懷)․査賑大臣(馮煦)을 파견하여 직접 개입하는 양상이었다. 이는 宣統3년 6月 無爲州 등지의 구제에 盛宣懷를 통해 개입한 사례를 통해서도 확인할 수 있다. 이러한 양상은 안휘뿐만 아니라 다른 성에서도 확인할 수 있었다. 일각에서는 籌賑․査賑大臣의 파견을 지금까지 다원화된 구제방법을 일원화하려는 의도, 즉 光緖末․宣統年間 광범위한 개혁조치의 일환으로써 구제기구를 중앙의 통제 하에 두려는 의도로 파악하기도 한다. 비록 중앙정부가 籌賑․査賑大臣을 통해 적극적으로 개입하기는 했지만, 이는 재해지역이 양성에 걸쳐 있는 상황 하에서 원활한 구제를 위해서는 정부의 개입이 필요했을 뿐만 아니라, 그 한편으로는 앞서 언급했듯이 盛宣懷라는 인물의 영향력이 선통연간 官義合辦 성립의 한 배경이기도 했다. 다시 말해 査賑․籌賑大臣의 파견은 국가가 紳商의 義賑활동에 대해 적극적인 간섭과 통제를 의도했다기보다는, 오히려 신상의 광범위한 지지를 얻고 있던 盛宣懷를 통해 그들의 역량을 동원하기 위한 것이었다고 평가할 수 있다.

앞서 지적했듯이 의진 신상들이 ‘民捐民辦’원칙을 강조하고 官賑에 대한 불신감을 표출하는 했지만, 신상들은 관측의 협력요구를 수용하여 ‘官義合辦’방식을 선택하고, 당국의 원조와 보호를 받았다는 점에서 官側과의 대립보다는 협조 지향적이었던 것으로 보인다. 이러한 관계는 신상들이 의진활동에 참여하게 된 동기적 측면에서 보면 더욱 분명해진다. 義賑을 주도했던 經元善, 盛宣懷, 鄭觀應, 謝家福, 胡光墉, 嚴作霖 등이 義賑活動에 참여한 이면을 살펴보면, 대부분 이홍장과의 커넥션이 작용하고 있었다. 즉 李鴻章의 太平天國 진압을 지원한 계기로 양무기업의 경영자로 내정된 인물, ‘丁戊奇荒’시의 의진활동을 계기로 이홍장과의 커넥션을 형성한 인물 등이 대다수였다. 이홍장은 이들의 구제활동보다 그 과정에서 보여준 정관응의 자금동원능력이나, 經元善의 일처리 능력과 商情을 잘 알고 있다는 사실에 주목하게 되었는데, 이 때문에 이홍장은 이금용(漠河金鑛), 성선회(招商局․電報局 등), 정관응(招商局), 경원선(招商局․電報局總辦) 등을 발탁하여 양무기업의 창설자와 경영자 활용하게 된다. 따라서 화북지역 구제를 지원한 江浙地域 신상은 단순한 자선가는 아니고, 진제와 양무운동을 통해 이홍장과 결부된 신흥기업가들이었다고 평가할 수 있다.

이러한 관계의 설정은 결국, 광서9(1883)년 이홍장이 丁母優로 잠시 정계를 은퇴할 당시, 蘇州․上海지역 신상들이 賑濟局․捐局을 자진 해산한 것으로 표출되기도 했다. 이는 이홍장이 請獎을 통해 이들의 재정적 원조를 유도하는 한편, 신상들은 대관료로서 이홍장을 지원함으로써 그의 배후에 있는 국가권력에 보다 접근하여 경제적 이익을 획득했기 때문인데, 이홍장이 丁母優를 당했을 때는 그러한 이해관계를 더 이상 유지할 수 없었기 때문이었다.

그런데, 전통적으로도 水利․善堂․재해구제 등의 지방공무와 자선구제 사업에서도 官紳간의 협력체계는 존재하였다. 특히 재해구제와 직접적인 관련이 없는 신상들의 사회구조활동, 예를 들어 ‘庚子事變’(1900) 당시 전쟁지역의 난민구제에서도 이홍장의 지지와 협조를 통해 招商局․電報局․轉運局의 원조를 획득할 수 있었다. 실제로 안휘출신 신상들이 조직한 ‘旅滬路礦公會’는 北京의 孫家鼐와의 연계를 통해 안휘지역 광산개발을 추진하기도 했다.

이러한 정황으로 미루어 보면, ‘官義合辦’방식의 구제는 관측과 신상측의 필요에 의해 출현한 것으로 볼 수 있다. 관측에서는 신상의 재정적 원조를, 신상측에서는 이에 대한 국가로부터의 사회․경제적 대가를 염두에 둔 것이었다. 그 전형적인 형태는 ‘請獎’이란 수단을 통해 나타난다. “人․錢의 數目을 불문하고 義賑이라 하는데, 해당 紳商 스스로 獎勵를 辭讓한다”고 하여 이것이 官賑과 義賑의 차이점임을 강조하기도 했지만, 국가의 입장에서 보면 부족한 구제자금을 조달하기 위해서는 紳商의 역량을 적극적으로 동원할 필요성이 요청되었고, 따라서 ‘請獎’은 이들의 참여를 장려하는 수단으로써 적극 활용되게 된 것이다. 한편 시선창이나 사가복 등도 진연에 관한 請獎사무를 대행함으로써, 관을 대리한 자금조달창구 역할을 수행하기도 했고, 義紳 중 일부가 官賑에 초빙되어 義賑을 처리할 인원의 부족을 초래하기도 했다.

이상을 종합해보면, ‘官義合辦’은 지역적으로 주로 皖北지역 구제에서 常見된다. 皖南지역, 특히 휘주지역 재해구제 시 상해 居留 휘주 신상들의 의진활동과는 대조적인 양상이다. 그리고 ‘官義合辦’방식의 구제는 국가구제의 한계를 신상들의 역량 동원을 통해 보완하고, 한편으로는 관진이 義賑방식을 수용하여 官賑의 효율성을 제고시키려는 시도로 이해할 수 있다. 또한 그 이면에는 신상측의 경제적 이해관계가 주요한 동기로 작용하고 있었음을 확인했다. 그렇지만, 義賑은 분명 새로운 구제방식으로, 재해구제사에 있어서 획기적인 의미가 있는 것으로, 이후 南京國民政府 시기 재해구제행정에도 지대한 영향을 끼쳤다고 평가된다.

結 論

이상으로 청말 즉 光緖․宣統연간 안휘성에서의 재해구제 문제를 國家救濟(官賑)와 紳商救濟(義賑), 그리고 양자간 협력체계의 구축이란 관점에서 살펴보았다. 주지하듯이 광서․선통연간은 재해사적 측면에서 보면, 4대 ‘災害群發期’라 칭해질 정도로 이전 시대보다 재해의 발생빈도와 규모가 확대되는 시기였다. 그러나 자연재해는 역사적으로 보면 어느 시대에나 있었던 것이었고, 따라서 단순히 발생빈도이나 규모에만 천착한다면 구제문제를 분명하게 파악할 수 없을 것이다. 그렇다면 결국 청말의 상황, 즉 당시 재해를 당한 지역의 사회․경제적 상황과 국가권력의 재해에 대한 대응능력을 고려해야 할 것으로 보인다.

그런데 청말의 상황은 내우외환이 중첩되어 국가적으로도 매우 어려운 상황이었다. 특히 청말에 재해구제는 체제유지에 있어서 그 중요성이 현저해진 시기였다고 할 수 있지만, 당시 청조의 재정상황은 극히 열악하였다. 청 중기이후 가중되기 시작한 재정난은 결국 민생관련 지출, 즉 구제비용의 감소를 초래하게 되었다. 물론 여기에는 재해로 인한 국가의 세입감소가 주요 원인 중의 하나이기도 했다. 따라서 국가에서는 부족한 재정자원(구제경비)을 확보하기 위해서 漕糧 등의 공금을 빈번하게 전용하게 되었고, 특히 捐納(賑捐)을 통해서 신사․상인의 재력을 적극적으로 동원하여 재정난을 해결하려 하였다. 한편 이러한 재정난이 창저의 복구․재건 방향에도 영향을 끼쳤다고 할 수 있지만, 이외에도 청 중기이후 급격한 인구증가 상황에 기민하게 대응하지 못한 것도 한 원인이기도 했다. 그런데 청말 국가구제에 있어서 또 다른 문제점을 지적한다면, 그것은 구제행정의 비효율성과 단순한 구제방법이라 할 수 있다. 재해당국에서 이재민의 생계유지 문제를 우선시 하기는 했지만, 그 이면을 보면 폭동․약탈이나 이재민의 유민화를 방지하여 사회적 안정성을 확보하는 것이 목적이었다. 결국 재해에 대한 근본적인 문제해결 보다 눈앞의 위급함을 해결하려 하는 근시안적인 대책이 문제라 할 수 있다.

이러한 국가구제의 한계상황은 광서초년 화북지역에서 발생한 ‘丁戊奇荒’을 계기로 극명하게 드러나게 되었다. 이에 대응하여 상해지역 신상층의 ‘자발적이고 조직적인’ 義賑활동이 전개되었다고 할 수 있다. 이들의 구제활동(義賑)은 지역신사의 전통적 구제활동과 궤를 같이하는 것이었지만, 그 지역적 외연이 더욱 확대(전국화)된 것이라 할 수 있다. 이에 대해 일부에서는 ‘民捐民辦’원칙(자율성․자발성의 강조), 즉 신상들 스스로 의연금을 모금하여 관의 개입을 배제한 상태에서 스스로 재해지역을 구제한다는 사실, 그리고 ‘獎敍를 원하지 않는다’라는 점을 지나치게 강조하여 순수한 자선가로서의 紳商을 상정해왔다. 이는 전통적으로 신사의 참여를 통해 지역사회의 공공사무를 해결해왔다는 점에서 보면 지나친 강조는 무리가 있다. 그러나 지연을 어느 정도까지는 탈피하여 활동의 지역적 범위가 더욱 확대되었다는 점, 의연금의 모금과 지출의 투명성, 근대적 정보전달 매개체의 적극적인 활용과 이를 통한 광범위한 신상들간의 ‘동류의식’의 형성 등은 전통적 신사의 활동과는 어느 정도 구별된다고 하겠다.

그런데 신상이 재해구제에 참여한 동기와 목적이란 측면에서 정리해보면, 義賑에 참여한 신상의 성격이 보다 분명해진다. ①전통적인 요소의 잔존, 즉 呂祖관련 신앙을 통해서 확인한 行善에 대한 관념과 휘주출신 신상의 동향구제 사례를 통해서 이를 확인할 수 있었다. ②재해로 인한 상업망의 파괴, 상업거래의 쇠퇴 등에 대한 대응으로서 재해구제. ③捐納(賑捐)․請獎을 매개로 한 국가 혹은 관으로부터의 이권획득 목적. 예를 들어 윤선초상국․전보국 등 양무기업에 참여한 신상들 대부분이 재해구제를 계기로 이홍장에게 발탁되었다는 점을 지적할 수 있다. ④신상들 스스로 진연에 대한 대가를 관측에 청구하거나, 혹은 賑捐 모금의 대리자 역할을 자임하거나, 진연에 대한 請獎을 완전히 거부하지 않고 대부분 수용하였다는 사실. ⑤이홍장이 丁母優를 당했을 때, 신상측에서 賑濟局․捐局을 자진 해소시킨 사실. 이러한 사실을 종합해보면, 신상의 재해구제 참여의 동기는 국가권력으로부터의 사회․경제적 이권 획득을 목적으로 한 것이었다고 할 수 있다. 요컨대, 순수한 자선가로서의 모습보다 사회․경제적 이권획득을 목적으로 한 의진활동이었다고 평가할 수 있다.

이러한 사실은 구제과정 중 관․신관계를 통해서도 확인할 수 있었다. 비록 신상층이 자율성을 강조하기는 했지만, 경원선이 인정했듯이 신상층 자체의 신분적 한계가 존재했었다. 즉 관의 개입이나 방해에 대해 어떠한 적극적인 대책을 수립하지 못한 채, 다만 인내할 수밖에 없었다거나, 재해지역 지방관의 협조와 보호를 필요로 했고 지방관에게 구제의 대행을 청하기도 했다는 사실은 이들이 강조한 ‘民捐民辦’을 도식적으로 해석하는 것은 문제가 있다. 오히려 신상층 자신의 자긍심을 상징화한 표현으로 보는 것이 타당할 것이다.

국가권력의 측면에서는 이홍장․성선회 등 관료의 개인적인 친분관계를 이용하거나, 공식적으로는 연납을 이용하여 신상의 역량을 재해구제에 결집시키려고 했다. 이러한 배경 하에 ‘五省籌賑會’가 결성되었고, ‘官義合辦’이라는 관진과 의진의 합작구제 방식이 채택되기도 했다. 이러한 합작과정을 통해서 새로운 사실, 즉 광서32년 환북에 설치한 官義賑務局에서 의진의 모금방식을 수용하여 기부금 명부를 제작․배포하고 있었음을 확인할 수 있었다. 이는 관진의 문제점을 스스로 인식할 결과로 볼 수 있고, 한편으로는 의진의 관진에 대한 영향으로도 볼 수 있다. 義紳 중 핵심성원을 官賑의 대리자로서 초빙하여 관진의 문제점을 개선하여 내실을 기하기도 했는데, 이는 역으로 의진의 관진에 대한 종속으로도 볼 수 있다. 특히 합작과정에서 확인할 수 있었듯이, 규모면에서 의진이 관진을 대체하거나 능가하지는 못했고, 관진의 부족한 부분을 보완하는 역할을 수행했는데, 이를 통해서 보면 초기에는 비록 자발성․자율성에 기초했다고 해도 시간이 흐름에 따라 점차 국가권력에 포섭되거나 종속되는 경향이었다는 것을 알 수 있다.

한편 지역적인 측면에서 의진활동의 전개 양상을 정리해보면, 환북지역에서는 주로 상해지역 신상들의 구제활동이 주를 이루었던 것에 반해, 환남지역 특히 휘주에서는 이 지역 출신 신상들의 동향구제가 주를 이루었다. 이는 양지역의 사회․경제적 여건의 차이에서 비롯된 것으로, 특히 환북지역의 경제구조가 취약하여 지역 내의 구제노력이 미약했기 때문이었다.

요컨대, 청말 국가구제능력의 쇠퇴 하에, 비록 일시적이었지만 ‘민연민판’ 원칙 하에 관과의 일정한 거리를 유지하면서 자율성을 확보하거나, 이에 대한 대가를 배제하는 등의 모습이 있었다. 그러나 국가권력의 포섭노력이나 스스로 접근하려는 경향이 현저해졌고, 이 때문에 국가권력의 간섭과 개입이 증가하게 되었다. 그 결과 오히려 의진이 쇠퇴하는 결과를 초래하게 되었다고 볼 수 있다. 그러나 근대적 정보전달매체의 이용은 전통시대와는 뚜렷하게 구별되는 것이었을 뿐만 아니라, 이를 통해 전국적인 범위에서의 신상‘공의’나 신상의 ‘同類意識’의 형성에 밑거름이 되었다는 점을 인식할 필요가 있다. 전체적으로 재해구제에 참여한 신상의 성격을 순수한 자선가로서의 형상보다는 사회․경제적 이권을 추구하는 존재로서의 신상이었다고 할 수 있다.

中華人民共和國 建國直前의 정치적 통합과정

中華人民共和國 建國直前의 정치적 통합과정

―1948년 前後의 華北지역을 중심으로―

李沅埈(서울대)

서론 Ⅰ. 華北人民政府와 建國의 준비 Ⅱ. 토지개혁정책의 변경	Ⅲ. 整黨運動과 基層政權의 장악 1. 整黨의 방침과 확산 2. 基層政權의 재편 맺음말

서 론

中國國民黨과 中國共産黨(이하 ‘中共’으로 약칭)간의 內戰이 본격화된 1946년 6월 이후, 中共과 그 지배지역인 ‘해방구’는 한동안 守勢에 처해 있었다. 미국의 군사적․경제적 지원과 압도적인 군사력을 배경으로, 국민정부는 東北과 華北, 陝西 지역에 대한 대대적인 공세를 펼쳤으며, 마침내 1947년 3월에는 延安을 함락할 수 있었다. 하지만 1947년 하반기부터 中共은 東北 지역을 중심으로 점차 반격에 나섰으며, 1948년에는 전면적인 공세로 전환할 수 있었다. 또한, 이른바 ‘3대 전투’(‘遼瀋․平津․淮海戰役’)의 결과, 1949년 초에는 長江 이북이 사실상 모두 中共의 지배에 편입되었으며, 4월부터는 長江 이남 지역에 대한 총공세가 펼쳐졌다. 즉, 1947년말~1948년초는 약 4년간에 걸쳐 진행된 內戰의 중간 지점이기도 했을 뿐만 아니라, 戰勢의 전개라는 측면에서도 획기적인 전환이 이루어진 시기였던 것이다. 전국통일에 대한 전망이 점차 현실화되어가기 시작한 이 시점에서, 中共은 내전 후반기를 이끌어갈 새로운 전략과 정책을 수립해야 했고, 그 핵심은 역시 새로운 국가를 수립하기 위한 정치․경제․사회․문화 등 제 방면의 통합에 있을 수밖에 없었다. 따라서 1948년을 전후로 한 中共의 정책변화는 중화인민공화국의 건설과정을 이해하는 데 있어서 매우 중요한 요소라고 할 수 있으며, 국가통합이 여전히 진행 중이었던 건국 초기의 정치과정을 이해하는 데 있어서도 많은 시사점을 제공할 것이다.

‘解放區’는 국공내전기의 中共 지배지역을 표현하는 中共측의 용어이며, ‘邊區’나 ‘共區’, ‘赤區’ 등 여타의 표현도 있지만, 本稿에서는 서술상의 편의를 위하여 보다 일반적으로 사용되는 ‘해방구’라는 표현을 쓰도록 하겠다.

하지만 이 문제는 그동안 그다지 많은 연구자들의 관심을 받지는 못했다. 전체적으로 보아, 1949년 이전의 中共黨史에 대한 연구가 주로 ‘소비에트운동’ 시기(1927년~1935년)와 중일전쟁 시기(1937년~1945년)에 집중되어 있기도 하지만, 內戰期를 다룬 연구들도 주로 戰史와 國共協商, 토지개혁 및 지식인 문제에 제한되어 있기 때문이다. 이는 아마도 ‘혁명투쟁’의 과정과 그 성격에 집중해왔던 혁명사관의 영향에 의한 것으로 보이는데, 이러한 관점에서는 內戰期의 정치과정이 ‘혁명투쟁’의 과정으로서만 이해되었으며, 따라서 연구의 주제도 ‘革命戰爭史’와 토지개혁, 統一戰線論 등에 집중되었던 것이다. 또한, 혁명사관에 대한 비판적 연구들도 대부분 中共의 정책이 지닌 부정적 측면을 강조하거나, 또는 아예 연구의 관심을 國民政府史로 전환하였다. 따라서, ‘中共이 새로운 통일정권을 설립하기 위하여 내전 후반기에 어떠한 정치적 준비를 했는가’라는 本稿의 문제의식은 아직까지는 규명되어야할 부분이 많다고 할 수 있을 것이다. 이러한 문제의식 속에서, 필자는 내전 후반기를 ‘전국적 통일정권의 건설을 위한 정치적 통합’의 과정으로 봄으로써, 최대한 이 시기의 정치과정을 ‘혁명투쟁’의 관점에서 벗어나서 파악해보고자 한다. 즉, 中共이 명실상부한 ‘執政黨’으로 變貌해가는 과정에서, 정치적 통일을 준비하기 위해 과연 어떠한 방법을 선택했는지 究明하는 것이 本稿의 연구중점이 될 것이다.

국공내전 후반기의 새로운 토지개혁정책과 整黨運動은 모두 戰勢가 역전되기 시작한 1947년 가을 무렵부터 구상되었다. 이 시점은 戰況의 변화로 전국통일의 가능성이 점차 고조되고 있었던 시기였는데, 바로 이러한 상황에 맞춰 중요한 정책적 전환이 이루어졌다는 점에 주목할 필요가 있다. 즉, 1948년 무렵부터 中共은 ‘통일정권의 수립’이라는 새로운 과제를 의식할 수밖에 없었을 것이며, 따라서 이 시기에 이루어진 정책적 변화도 이러한 관점에 따라 재해석될 필요가 있다는 것이다. 내전 초기와의 연속성에 주목하기보다는 1949년 중화인민공화국 수립과의 연관성에 주목하면서, 위의 두 요소가 통일정권의 형성에 어떻게 작용했는지 究明해볼 것이다. 분석대상이 되는 지역은 1948년 5월에 華北解放區로 통합된 晋察冀․晋冀魯豫解放區 일대로 삼을 것인데, 이는 이 지역이 1948년 이후 中共의 핵심적인 근거지였기 때문이며, 또한 대부분이 ‘老區’ 혹은 ‘半老區’인 지역으로서, 中共이 건국을 앞두고 기존의 지배지역에 대한 통제력을 어떻게 강화했는지 보여줄 수 있기 때문이다.

‘老區(老解放區)’는 中共이 中日戰爭 종결 이전에 점령한 지역을 가리키며, ‘半老區(半老解放區)’는 내전 초기부터 全面攻勢로 전환하기까지의 기간―즉, 1945년 9월부터 1947년 8월까지―에 점령한 지역을 지칭한다. ‘新區(新解放區)’는 中共이 공세로 전환한 이후에 점령한 지역을 가리킨다. 이러한 구분은 그 구분시점에 따라서 기준이 달랐지만, 本稿의 서술대상이 되는 1948~49년의 기간에는 위의 기준에 입각하여 분류되었다. ｢在不同地區實施土地法的不同策略｣(1948.2.3), 中共中央文獻編輯委員會 編, □毛澤東選集□ 第4卷, 北京: 人民出版社, 1991, pp.1277-1278; ｢毛澤東關於分三類地區實行土地改革問題給李井泉習仲勛等的指示｣(1948.2.6), 中央檔案館 編, □中共中央文件選集□ 第17冊, 北京: 中共中央黨校出版社, 1992(이하 □文件選集□으로 약칭), p.33.

Ⅰ. 華北人民政府와 建國의 준비

1947년 가을 이후의 대대적인 반격 속에서, 中共은 마침내 晋察冀와 晋冀魯豫 두 ‘해방구’를 분리하고 있었던 石家莊을 점령하게 되었고(11월 12일), 이로써 華北지역의 양대 ‘해방구’는 그 경계를 접하게 되었다. 화북지역의 中共세력을 지탱하고 있었던 두 지역의 지리적 통합은 자연스럽게 제도적 통합의 필요성을 낳았다. 이에 관한 논의는 당시 화북지역의 공작을 책임지고 있었던 中共中央工作委員會(이하 ‘中工委’로 약칭)의 주도로 진행되었으며, 마침내 두 ‘해방구’의 포괄적 합병에 관한 방침이 1948년 3월 20일자의 黨內通報를 통해서 中共의 공식적인 방침으로 확인되기에 이르렀다.

위의 방침에 따른 통합공작은 4월에 모택동의 당 중앙과 中工委가 河北省 平山縣의 西柏坡에서 합류한 이후에 더욱 본격적으로 추진되었다. 5월 20일에는 통합된 ‘해방구’의 당 조직이 될 中共華北中央局(이하 ‘華北局’으로 약칭)이 설립되었고, 이후부터는 화북국과 籌備委員會를 통해서 구체적인 통합절차가 진행되었다. 수차례의 예비회의 끝에 마침내 8월 7일부터 20일까지 石家莊에서 華北人民代表大會가 개최되었는데, 여기서 최종적으로 화북해방구의 통합 및 화북인민정부의 선출에 관한 논의가 이루어졌다. 이 대회를 통해서 화북인민정부의 시정방침과 조직규정이 결정되고 정부위원들이 선출되었으며, 결국에는 9월 26일을 기점으로 晋察冀․晋冀魯豫 두 ‘해방구’의 폐지 및 화북인민정부의 성립이 공식화되었다.

새롭게 설립된 화북인민정부는 그 다음 해에 탄생할 중앙인민정부의 직접적인 모태가 되었다. 중앙인민정부는 화북인민정부의 관할지역을 거의 그대로 승계했을 뿐만 아니라, 그 조직체계와 업무분장에 있어서도 화북인민정부의 것을 이어받았기 때문이다. 아울러, 모택동을 포함한 당 중앙이 1948년 5월부터 줄곧 화북해방구에 주둔했다는 점, 그리고 화북인민정부의 직권이 화북해방구의 지역적 범위를 넘어 서북지역과 華東지역을 통합하는 중심점으로 설정되었다는 점 등을 고려해보아도, 화북인민정부가 장래의 중앙정부로서의 위상을 갖추고 있었음을 알 수 있다. 즉, 화북인민정부의 성립은 단순한 지역적 통합의 의미를 넘어, 전국적 통일정권으로 가는 과도기적 정부의 성립을 의미하는 것이었다.

｢建設華北,支援解放戰爭｣(1948.9.26), 董必武選集編輯組 編, □董必武選集□, 北京: 人民出版社, 1985, p.207. 閻書欽, ｢論華北人民政府的成立,特點及其對新中國政權體制的探索｣, □當代中國史硏究□ 1999年 第5․6期, p.151.

이러한 사실은 전국적 통일정권의 건설에 관한 논의의 전개과정에서도 확인할 수 있다. 內戰이 발발한 이후에 통일정권의 건설에 관한 논의가 처음으로 본격화된 것은 1948년 5월 무렵으로서, 中共은 4월 30일의 ‘메이데이 성명’을 통해서 국민정부를 배제한 新政治協商會議의 소집을 호소했다. 이는 결국 1947년 3월에 무산된 정치협상회의를 재개함으로써, 궁극적으로는 全國人民代表大會를 소집하여 통일정권을 설립하기 위한 것이었다. 아울러, 9월에는 중일전쟁 종결 이후에 개최된 최대 규모의 중앙정치국회의가 열려, 처음으로 중앙정부의 설립에 관한 문제가 논의되었다. 이 회의를 통해서, 1949년에 政治協商會議를 개최하고 임시중앙정부를 수립한다는 계획이 명시되었으며, 마침내 모택동은 1949년의 新年辭로 쓴 ｢혁명을 끝까지 진행하라｣를 통해 이를 대외적으로 공식화했다. 이렇듯, 전국적 통일정권의 수립을 위한 구상과 움직임이 구체화되기 시작한 시기는 화북해방구의 통합이 본격화된 1948년 중반과 시기적으로 일치하는데, 이 또한 화북인민정부가 통일정권의 건설이라는 정책적 흐름 속에서 추진된 것이었음을 보여준다.

또한, 이 회의를 계기로 중화인민공화국의 國體와 政體에 관한 모택동의 입장도 구체화되기 시작했다고 한다. 薄一波, □若干重大決策與事件的回顧□(上), 北京: 中共中央黨校出版社, 1991, pp.29-30.

화북인민정부가 수립된 후, 통일정권의 체계를 건설하기 위한 中共의 노력은 더욱 강화되었다. 하나의 온전한 형태의 국가를 수립하기 위해서는 비록 형식적일지라도, 당 조직과는 별도로 운영되는 정부체계와 제도가 확립되어야 했기 때문이다. 이와 관련하여 화북인민정부가 중점적으로 추진한 정책은 바로 정부조직 및 제도, 정책 등의 ‘制度化’와 ‘통일’이었다. 10월 29일에 화북국이 중앙으로 보낸 보고를 보면, 정부조직 및 각종 법령 및 관행의 통일을 화북국 성립 이래의 제1의 과제로 삼고 있는 것을 볼 수 있다. 이러한 노력은 다양한 방면에 걸쳐 진행되었는데, 村→區→縣에 따른 단계별 人民武裝部 조직체계의 통일, 전쟁지원을 담당하는 지역별 후방지원체계의 통일, 화북인민정부 산하 각 行政公署 및 직할시 조직체계의 통일, 사법기관 및 제도의 통일, 재정경제정책 및 화폐의 통일, 문화예술 공작의 통일 등 거의 전 방면에 걸쳐 정부조직 및 제도에 대한 통일이 추진되었다. 아울러, 1949년 5월에는 縣과 區, 城關區, 鎭의 정부 조직체계에 대한 세밀한 규제가 입안되었으며, 또한 ‘해방구’의 확대에 따른 지역적 통합이 진전되면서, 각 단위별 행정간부에 대한 임면권도 점차 상급단위의 정부로 집중되어갔다. 결과적으로, 이러한 제반 과정을 통해 정비된 조직체계와 제도는 이후의 중앙인민정부가 계승한 정치적 자산이 되었다.

｢中共中央華北局關於政權,財經,敎育等方針政策的報告｣(1948.10.29), 中央檔案館 編, □共和國雛型―華北人民政府□, 北京: 西苑出版社, 2000(이하 □共和國雛形□으로 약칭), p.151.

張希坡 主編, □革命根據地法制史□, 北京: 法律出版社, 1994, p.616.

화북인민정부가 추진한 또 하나의 중요한 정책은 각급 人民政權―人民代表大會․會議와 그에 의해 선출된 人民政府―을 조직하는 것이었다. 이전에도 일부 지역에서 초보적인 형태의 인민대표회의가 설립되기는 했지만, 그 전면적 확산이 처음 명시된 것은 晋綏解放區의 간부들을 대상으로 한 모택동의 1948년 4월 談話에서였다. 이후 인민정권의 건설을 위한 논의는 더욱 진전되어, 中共은 1948년 가을․겨울 동안 鄕(村)․區․縣 3級의 인민대표회의와 정부위원회의 구성을 완성한다는 계획을 세우기에 이르렀다. 副主席으로 선출된 藍公武가 화북인민정부의 양대 과제로 지적한 것 중의 하나도 바로 3級 人民政權의 건설이었으며, 향후 1년 반에서 2년 이내에 村에서부터 화북해방구에 이르기까지의 각급 인민정권을 완성한다는 방침이 화북인민대표대회에서 통과되었다. 12월에는 이를 위한 일련의 제도적 준비가 이루어졌으며, 또한 중화인민공화국의 건국시점에 가까워지면서부터는 이 문제가 더욱 긴박한 과제로 간주되었다.

｢華北區村縣人民政權組織條例｣와 ｢華北區村縣人民代表會議代表選擧條例｣도 모두 12월에 채택되었으며, 1949년 8월경부터는 각급 인민대표회의를 시급히 조직하라는 지시가 연달아 하달되었다. □文件選集□ 第18冊, pp.395-396, pp.422-423, p.430과 中共中央文獻硏究室 編, □中華人民共和國開國文選□, 北京: 中央文獻出版社, 1999(이하 □開國文選□으로 약칭), pp.470-471, p.473 등 참고.

이러한 방침에 따라 화북해방구의 각 지역에서는 1949년 후반부터 각계인민대표회의(이하 ‘대표회의’로 약칭)가 본격적으로 소집되었으며, 아울러 회의의 소집에 이어 각급 인민정부도 선출되었다. 河北省 趙縣에서는 1949년 11월 12일부터 15일에 걸쳐 407명이 참가한 제1차 대표회의가 열렸으며, 獲鹿縣에서는 11월 14일부터 3일간 縣城에서 대표회의가 열려 420명의 대표들이 참가했다. 元氏縣에서도 11월 17일부터 20일 사이에 292명의 대표가 참가한 대표회의가 개최되었으며, 正定縣에서도 11월 12일부터 16일까지 575명이 대표회의에 참가하여 冬季 생산공작과 冬學운동 등에 관하여 토의하였다. 이 밖에도 無極縣에서는 12월 15일부터 18일까지, 그리고 臨城縣에서는 조금 이른 10월에 1차 대표회의가 소집되었다. 이러한 각급 대표회의의 소집은 직접적으로는 전국인민대표대회의 하부조직을 구축하기 위한 것이었으며, 궁극적으로는 이를 통하여 통일정권의 정권체계를 정비하려 한 것이었다.

河北省趙縣地方志編纂委員會 編, □趙縣志□, 北京: 中國城市出版社, 1993, p.312; 鹿泉市史志編纂委員會辦公室 編, □獲鹿縣志□, 北京: 中國檔案出版社, 1998, p.529; 李英辰 主編, □元氏縣志□, 北京: 中國和平出版社, 1995, p.268; 河北省正定縣地方志編纂委員會 編, □正定縣志□, 北京: 中國城市出版社, 1992, p.512; 劉宗誠 主編, □無極縣志□, 北京: 人民出版社, 1993, p.390; 楊生林 主編, □臨城縣志□, 北京: 團結出版社, 1996, p.504.

이러한 제도적․조직적 통합의 시도와 함께, 中共은 광범위한 黨外 인사를 정부체계 안으로 유인․포섭함으로써, 정권의 ‘민주적’ 外樣과 ‘정통성’을 확보하기 위한 조치를 취했다. 비록 토지개혁의 좌경화로 잘 지켜지지는 못했지만, 中共은 내전이 한창이던 시기에도 三三制의 유지를 공식적인 방침으로 내세웠다. 1948년 중반부터는 이를 더욱 강조하여, 향후 三三制의 유지와 폭넓은 黨外 인사의 흡수를 지시했으며, 나아가서는 각 정권조직에서 당원의 비중이 너무 커져서 대외적으로 부정적인 인상을 주지 않도록 유의할 것을 지시하기까지 했다. 또한, 지주와 부농의 선거․피선거권을 제한하려 한 기층간부들의 시도에 대해서도, 中共은 그 부적절함을 지적하면서 즉각적인 是正을 지시했는데, 이는 그들이 이미 근래의 토지개혁에서 큰 타격을 받은 후였기 때문에, 자신들에게 별다른 위협이 되지 않을 것이라는 자신감이 뒷받침되었기 때문이기도 하다.

｢迎接中國革命的新高潮｣(1947.2.1), □毛澤東選集□ 第4卷, p.1213; Pepper, Suzanne, Civil war in China: the political struggle 1945-1949, Berkeley: Univ. of California Press, 1978, pp.217-218.

｢中央關於三三制仍應執行的指示｣(1948.5.31), □文件選集□ 第17冊, pp.187-188; ｢關於各地召開各界代表會議的指示｣(1949.9.4), □開國文選□, p.474; ｢中央關於轉發察哈爾省各界代表會議的報告的指示｣(1949. 9.4), □文件選集□ 第18冊, p.442. 특히 5월 31일자의 지시에서는 특별히 각 지역의 黨外 인사 포섭현황을 보고하도록 하고 있다.

中共의 이러한 유인방침과 국민정부의 탄압방침이 서로 맞물리면서, 결과적으로 ‘중간파’는 中共이 주도하는 새로운 정권체계의 창출과정 속으로 흡수되었다. 화북인민대표대회에 출석한 542명의 대표들 중에서, 非당원에게만 할당된 단위들만 계산해도 약 125명(약 23%)에 달하며, 이 밖에도 기타 단위들에 포함된 非당원들의 수를 추가하면 그 비율이 더욱 높아진다. 또한, 중화인민공화국 탄생의 직접적인 계기가 된 新政治協商會議에서도 전체 대표 585명 중에서 非당원이 약 223명(38.1%)을 차지했으며, 전국위원회 상무위원 28명 중에서 非당원이 18명을 점했다. 뿐만 아니라, 중앙인민정부의 정부위원으로 선출된 사람들의 명단을 분석해보면, 6명의 副主席 중 3명(宋慶齡․李濟深․張瀾)이 非당원에 할당되었고, 63명의 위원 중에서 약 절반이 기타 당파와 소수민족 대표에 할당되었음을 확인할 수 있다.

｢中共中央華北局關於召開華北臨時人民代表大會的決定｣(1948.6.30), □共和國雛形□, pp.78-79; ｢華北臨時人民代表大會代表統計表｣(1948.8.25), □共和國雛形□, p.129.

｢中國人民政治協商會議第一屆全體會議代表名單｣(1949.9), □開國文選□, pp.215-227; ｢中國人民政治協商會議第一屆全國委員會的主席,副主席,常務委員和秘書長名單｣(1949.10.9), □開國文選□, p.402.

｢中華人民共和國中央人民政府公告｣(1949.10.1), □開國文選□, pp.389-390.

하지만 中共은 동시에 각 정권조직의 운영과정 자체를 장악함으로써, 이러한 ‘외부인사’들의 실질적인 권한을 제약할 수 있었다. 각급 인민대표회의의 개최에 앞서, 中共은 각 대표들에게 당 중앙의 방침을 교육하고 인지시킴으로써, 사실상 회의가 개최되기 전에 대체적으로 의견이 통일되도록 했다. 회의의 효율적 운영이라는 명분하에서 토의과정의 신속함과 압축성이 강조된 것 또한 같은 맥락에서 해석할 수 있다. 결국 인민대표회의와 이를 통해 선출된 인민정부가 갖는 상징적 ‘민주성’은 형식적이고 外面的인 것에 그쳤고, 그 운영과정 전체가 中共에 의해 장악됨으로써, 인민대표회의는 中共의 방침을 군중들에게 전달하고 침투시키는 매체가 될 뿐이었다.

中共 스스로도 黨․政이 분리되지 않는 상황을 지적했다. ｢中共中央華北局關於政權,財經,敎育等方針政策的報告｣(1948.10.29), □共和國雛形□, p.152.

한편, 中共은 1948년부터 중앙집권화 방침을 더욱 강화함으로써, 上述한 것과 같은 조직적․제도적 통합과정을 내실화할 수 있었다. 中共의 이러한 의향은 이른바 ‘무정부․무기율 상태’에 대한 대대적인 비판으로 표면화되었는데, 이러한 인식은 1948~49년에 계속하여 반복적으로 나타났다. 특히 宣傳部는 혁명정당의 기율을 강조한 레닌의 저작을 출판하면서, 그 서문을 통하여 ‘무기율․무정부 상태’의 극복을 강력하게 주장하고 나섰다. 그 논리에 따르면, 과거에는 근거지가 수많은 단위로 분할되어 있었기 때문에 고도의 지방 자치권을 인정함으로써 상황에 맞게 대처해야 했지만, 이 과정에서 발생한 ‘분산주의적’․‘지방주의적’ 관습이 결국 당내의 ‘무기율․무정부 상태’를 양산했으며, 고도의 통일성을 요구하는 현재의 변화된 상황에는 적응할 수 없다는 것이다. 기층간부들의 ‘경험주의’야말로 새로운 상황에의 적응을 저해하는 최대의 장애요인으로 지적되었으며, 나아가 이를 극복하여 당의 통일적 ‘領導’를 관철하는 것이 黨務공작의 최우선 과제로 설정된 것이다. 중앙인민정부의 구성이 본격적으로 논의되기 시작한 9월의 정치국확대회의에서도, 모택동은 모든 정치공작의 근본으로서 ‘무기율․무정부 상태’의 극복―즉, 중앙집권화를 강조했으며, 이를 향후 1년 안에 전면적으로 시행한다는 계획을 세웠다.

｢重印“左派幼稚病”第二章前言｣(1948.6.1), 中共黨史敎硏室․社會科學資料室 編, □中國共産黨歷史參考資料 第5卷 第三次國內革命戰爭時期□, 北京: 中共中央高級黨校, 1957(이하 □參考資料 第5卷□으로 약칭), pp.172-173; ｢對全黨幹部硏究列寧□左派幼稚病□一書的第二章的指示｣(1948.6), 毛澤東文獻資料硏究會 編, 竹內實 監修, □毛澤東集補卷□ 第8卷, 東京: 蒼蒼社, 1985, p.215.

한편, 당시 화북지역에서의 기층정권에 대한 당 중앙의 통제력이 그다지 강력하지 못했다는 것에 대해서는 많은 연구자들이 인정하고 있다. 天兒慧, 1984, p.36, p.47, p.180; 田中恭子, 1996, p.52, p.58; 川井伸一, 1979(上), p.48, p.59; Crook, David & Isabel, Revolution in a Chinese Village, Ten Mile Inn, London: Routledge & Kegan Ltd., 1959(이하 Ten Mile Inn으로 약칭), pp.53-55; Esherick, Joseph, "Revolution in a feudal fortress: Yangjiagou, Mizhi County, Shaanxi, 1937-1948", Modern China, vol.24, issue 4, 1998, p.348.

당 중앙의 이러한 방침에 따라서, 화북인민정부에서도 하급단위의 ‘독립성’을 제한하는 문제가 중요한 과제로 설정되었다. 화북해방구의 통합에 대한 논의가 이루어진 5월 20일의 회의에서, 薄一波는 화북해방구의 임무로서 당 중앙의 다음과 같은 세 가지 지시사항을 전달했다. 그 내용은 첫째, 전쟁을 국민당 지역으로 확산시키고, 둘째, ‘老區’에서는 생산을 증가시키며, 셋째, ‘무기율․무정부 상태’에 반대한다는 것이었다. 여기서 ‘무기율․무정부 상태’의 극복이라는 문제가 戰線의 확대 및 생산의 증가라는 양대 과제와 동급으로 간주된 것을 확인할 수 있다. 아울러, 1949년 1월에 소집된 화북국 간부회의의 내용이나, 2월의 정부공작 총결보고를 보아도, ‘무정부․무기율 상태’의 극복이 1949년에도 화북인민정부의 주요 임무로 설정되었음을 확인할 수 있다.

한편, 1948년의 시작과 함께 中共은 새로운 보고제도를 실시했는데, 이 또한 당시의 중앙집권화 방침을 잘 반영하고 있다. 그 주요 내용은 각 中央局 및 分局의 書記와 각 野戰軍 및 軍區의 수장들로 하여금 2개월에 한 번씩 중앙으로 정기적인 보고나 請示를 하라는 것이었다. 보고의 형식과 내용, 방식에 대해서도 당 중앙은 세세하게 규제했는데, 그 내용은 다음과 같았다.

각 中央局과 分局은 書記가 책임지고(자신이 직접 하며, 비서가 대신해서는 안된다), 두 달에 한 번씩, 중앙과 중앙주석에게 한 차례의 종합보고를 한다. 보고내용은 각 지역의 군사․정치․토지개혁․整黨․경제․선전․문화 등 각 활동의 동태와 활동 중에 발생한 문제와 경향, 그리고 이러한 문제와 경향에 대한 해결방법이다. 보고의 글자는 한 번에 1,000字 정도를 한도로 하며, 특수한 상황을 제외하고는 많아도 2,000字를 넘어서는 안 된다. 한 번에 전체 문제에 대해서 쓸 수 없을 때에는 두 차례에 나누어 쓴다. 아니면 한 번은 몇 가지 문제에 집중하여 나머지 문제는 간단하게 몇 마디만 쓰고, 다음번에는 그 나머지 문제에 집중하여, 이전에 집중적으로 쓴 것은 간단하게 몇 마디만 쓴다. 종합보고의 내용은 요점적이어야 하고 문자는 간결해야 하며, 문제와 쟁론의 所在를 지적해야 한다. 종합보고를 써 보내는 날짜는 홀수 월 上旬이며, 보고는 전보로 보낸다.

｢關於建立報告制度｣(1948.1.7), □毛澤東選集□ 第4卷, pp.1264-1265.

또한, 中共은 보충지시를 발행하여 각 中央局이 정책문제와 관련하여 각각의 하급기관에 지시하거나 答復한 모든 문건을 중앙으로도 한 부씩 送付하도록 했으며, 각 하급기관이 보고한 것 중에서도 그 내용이 중요한 것은 중앙으로 보고하도록 하였다. 9월의 정치국확대회의에서도 보고제도에 관한 보다 세부적인 규정이 통과되었는데, 여기서 모든 공작은 그 종류에 따라 세분화된 후, ‘중앙에 의하여 결정’, ‘事前 請示 및 批准 후 시행’, ‘事後報告’ 등의 세 가지 항목으로 분류되었다.

이렇게 당 중앙이 매우 세세한 부분까지 규제해가면서 보고제도를 강화한 이유는, 그 동안 ‘事前請示 및 事後報告’의 원칙이 제대로 지켜지지 않았다고 판단했기 때문이다. 즉, 하급기관들의 불성실한 보고로 인하여 정확한 정보의 파악이 어려웠고, 또한 그로 인하여 적시에 적절한 지침을 내릴 수 없었다는 것이 주요 명분이었다. 이는 곧 보고제도의 시행을 한층 강화함으로써 하급단위에 대한 정보 장악력을 향상시키고, 이를 통하여 획득한 정보를 바탕으로 보다 광범위한 분야에 대한 통제를 관철시키고자 한 中共의 의지를 보여주는 것이기도 하다.

晋冀魯豫中央局은 이전까지는 하급기관을 일상적으로 감시할 수 있는 방법이 없었고, 이들의 보고 또한 6개월이나 1년에 한번 정도 총결보고하는 것에 그쳤다는 점을 지적하면서, 향후 정기적인 보고제도 정착의 필요성을 강조했다. □人民日報□ 1948.4.21.

이상으로, 戰勢의 역전이라는 새로운 상황에서 中共이 통일정권의 수립을 위하여 정치적으로 어떻게 준비했는지를 개괄적으로나마 살펴보았다. 화북해방구의 통합과 화북인민정부의 설립을 기점으로, 中共은 1948년 중반부터 정부조직과 제도, 정책의 통일 및 제도화를 추진했으며, 이는 중화인민공화국 중앙인민정부가 계승한 정치적 자산이 되었다. 새로운 통일정권의 조직체계를 구축하기 위하여 각 지역에서는 각급 인민대표회의와 정부위원회가 선출되었다. 이와 동시에, 中共은 광범위한 黨外 세력들을 새로운 정권체계 안으로 흡수함으로써 통일정권의 ‘민주적’ 외양과 ‘정통성’을 확립했고, 중앙집권화 방침을 강화함으로써 외형적 통합의 내실을 갖추고자 하였다. 이러한 정치적 준비과정은 당 중앙과 화북인민정부 등, 주로 상층단위에서의 움직임을 반영하는 것인데, 그렇다면 과연 기층단위에서는 이러한 정치적 통합과정이 어떻게 관철되었는가라는 문제가 남는다. 이 문제에 대한 답으로서 필자가 주목한 것이 바로 1948년의 정당운동인데, 다만 정당운동은 토지개혁정책의 변화를 전제로 한 것이었으므로, Ⅱ장에서는 먼저 토지개혁정책의 변화와 그 의미에 대해 살펴보도록 하겠다.

Ⅱ. 토지개혁정책의 변경

국공내전의 前半期를 통틀어, 中共에 의한 토지개혁은 점차 급진적인 방향으로 전개되었다. 1946년의 ‘5․4 지시’ 이후에 광범위한 지역에서 지주와 부농의 토지가 몰수되어 토지가 없거나 부족한 농민들에게 재분배되었고, 이에 수반하여 농촌의 ‘계급’ 분포에도 중대한 변화가 발생하여, 토지개혁이 철저하게 시행된 지역에서는 지주와 부농의 수가 감소하고 중농의 비중이 증가했다. 하지만 이러한 성과에도 불구하고, 당 중앙은 계속해서 토지개혁의 부족한 측면에만 주의를 기울였고, 이는 결국 토지개혁의 ‘좌경화’를 가져왔다. 이러한 ‘좌경화’의 흐름은 1947년 가을의 <中國土地法大綱> 제정에 이르러 그 정점에 달했다. 수많은 지역에서 지주와 부농에 대한 투쟁이 폭력적 양상을 띠면서 전개되었고, ‘투쟁과실’을 늘리기 위하여 많은 중농들이, 심지어는 빈농까지도, 지주나 부농으로 분류되었다. 당의 공식적인 방침과 달리 지주의 상공업 재산도 몰수되거나 ‘平分’되었기 때문에, 많은 지역에서 상공업 활동이 정지되기에 이르렀으며, 중농은 부농이 되는 것을 두려워하여 모아 놓은 재산을 일부러 소비하기도 했고, 빈농들도 ‘투쟁과실’에만 집착하면서 생산 활동을 게을리 하는 현상도 발생했다. 게다가 기층간부들은 당에 의하여 ‘右傾’으로 비판받는 것보다는 차라리 ‘左傾’이 되는 것이 낫다고 판단하여, 투쟁을 더욱 급진적인 양상으로 몰아가기까지 했다.

｢譚政文關於山西崞縣召開土地改革代表會議情況的報告｣(1948.2.8), □文件選集□ 第17冊, p.109.

하지만 앞에서 잠시 언급한 것처럼, 戰勢가 역전되는 1947년 말 무렵부터 中共은 내전이 시작된 이래 줄곧 유지해온 토지개혁 확대의 방침을 조정하기 시작했다. 陝西省 米脂縣의 楊家溝에서 개최된 1947년의 ‘12월회의’는 이러한 조정의 첫 번째 시도였다. 이 회의에서 채택된 모택동의 보고를 보면, 당 중앙이 토지개혁의 ‘좌경화’로 인해 중농과 상공업이 입은 정치적․경제적 피해를 인식하고, 그 ‘是正’을 결의했다는 것을 확인할 수 있다. 사실, ‘5․4 지시’나 <중국토지법대강>은 모두 규정상으로는 ‘중농 및 상공업의 보호’를 명시하고 있었지만 그 강조점을 토지분배에 두었던 것인데, 이 강조점이 ‘12월회의’를 계기로 ‘중농 및 상공업의 보호’로 다시 옮겨진 것이다.

｢目前形勢和我們的任務｣(1947.12.25), 毛澤東文獻資料硏究會 編, □毛澤東集□(第2版) 第10卷, 東京: 蒼蒼社, 1983, pp.103-106.

이러한 인식을 바탕으로, 中共은 1948년 1월 중순부터 토지개혁 과정에서 발생한 ‘좌경’의 문제점들에 대해 본격적으로 주목하기 시작했다. 任弼時는 1948년 1월의 한 講話에서, 기존의 무원칙적인 ‘계급’ 구분과 중농이익의 침해, 지주와 지식인에 대한 과격한 투쟁, 상공업에 대한 타격 등의 현상에 대하여 체계적으로 비판하면서, 이로 인해 발생한 문제의 해결을 주장했다. 모택동과 당 중앙도 같은 맥락에서 ‘좌경’노선의 방지를 강조하는 결의를 채택했으며, 아울러 ‘해방구’의 정권기관이 지나치게 농민의 이익만 대변하고 있다고 보고 그 ‘개선’을 지시하기도 했다. 이전의 급진노선은 ‘농업사회주의’나 ‘절대평균주의’로 비판받게 되었으며, 이러한 ‘좌경’노선을 선전한 언론과 선전부서도 추궁을 당했다.

이런 분위기 속에서 정해진 새로운 토지개혁 정책은 지역에 따라 차별화된 정책을 취하는 방식으로 구체화되었다. 이러한 변화를 처음으로 논의한 것은 1948년 2월 3일에 모택동이 유소기에게 보낸 한 전보였는데, 여기서 모택동은 모든 ‘해방구’를 그 ‘해방’ 시점에 따라 ‘老區’와 ‘半老區’, ‘新區’로 구분한 후, 각각의 상황에 맞는 세 가지의 방침을 제시했다. 이후 中共 상층부에서는 이러한 방식에 대한 적절한 적용방법을 찾기 위한 논의가 진행되었고, 의견을 수렴하는 과정에서 정책은 점점 구체화되었다. 논의 결과, 모든 ‘老區’와 ‘半老區’는 토지개혁의 진행정도에 따라 다시 ‘第1․2․3類 地區’로 분류되었으며, 각각의 상황에 맞는 토지개혁 방침이 정해졌다. ‘第1․2類 地區’에서는 토지 平分을 중단하고 작은 범위 내에서만 ‘抽補’ 방식을 통하여 소유권을 조정하도록 했으며, ‘第3類 地區’에서도 전면적인 재분배가 아닌, ‘中間不動, 兩頭動’의 방식을 적용하도록 했다.

‘新區’에 대한 토지개혁 정책은 이러한 특징을 더욱 두드러지게 반영한다. ‘新區’의 토지개혁 방침을 처음 비교적 구체적으로 논의한 것은 1948년 2월 15일자의 당내 지시였다. ‘鞏固區’와 ‘遊擊區’가 구분되어, 토지개혁은 ‘鞏固區’에서만 실시하고 ‘遊擊區’에서는 선전공작과 조직공작만 실시하도록 했으며, 2-3년의 준비기간을 설정하여 성급한 토지개혁을 금지했다. 또한 토지개혁을 실시할 때에도 단계를 나누어, 1단계에서는 지주에 대해서만 투쟁하고 부농은 중립시키며, 2단계에서 일반적인 토지 平分을 실시하도록 했다. 이러한 방침은 더욱 구체화되어, 모택동이 5월 24일에 鄧小平에게 보낸 전보에서는 減租減息과 種子․식량 공급 등의 사회정책 외에는, 토지 및 動産의 재분배와 같은 급진적 정책은 아예 당분간 실시하지 말도록 하였다.

한편, 1948년 이후의 토지개혁정책 전환은 기존의 ‘계급’분류 관행에 대한 전면적 비판과 병행되었다. 토지개혁의 ‘좌경화’가 잘못된 ‘계급’분류를 근거로 하고 있었던 만큼, 이에 대한 비판과 새로운 ‘계급’ 분류가 선행되어야만 ‘좌경’의 是正도 가능했기 때문이다. 이러한 조치의 시작으로서, 中共은 앞에서 언급한 ‘12월회의’에서 두 가지 문건을 참고문건으로 각 지역에 배포했다. 이 두 문건은 1933년에 발행된 ｢계급은 어떻게 분석하는가｣와 ｢토지투쟁 중의 몇 가지 문제에 관한 결정｣으로서, ‘계급’분류와 관련된 주요개념과 기준에 대해 해설한 것이다. 이 문서들을 통하여 기존의 다소 모호한 기준들이 보다 명확해졌으며, 전체적으로 지주와 부농의 수를 줄이고 중농과 빈농의 수를 늘리는 방향으로 수정되었다. 새로운 기준에 의하면, 中共의 정권이 들어서기 3년 전부터 줄곧 지주나 부농의 요건을 충족했어야만 지주나 부농으로 분류되었으며, 1년 수입 중에서 ‘착취’로 발생한 수입이 25%를 넘지 않는 한 중농으로 분류되었다.

1933년 당시의 문건에는 본래 15%로 규정되어 있었다. 1948년 5월에 이 두 문건을 정식으로 채택할 때 任弼時의 의견에 따라 25%로 수정한 것인데, 이는 부농의 비중을 축소하고 중농의 비중을 늘리려는 의도에서 나왔을 것이다.

이 두 문건이 배포된 후, 새로운 기준에 따라 ‘계급’을 재분류하려는 움직임이 본격화되었다. 이러한 방침에 따라 각 縣에서는 기층간부들을 대상으로 중앙에서 배포한 두 문건과 관련 지시들에 대한 학습이 이루어졌으며, 촌에서도 공작단을 중심으로 전체 村民에 대한 재분류가 실시되었다. 그 결과, 각 지역의 ‘투쟁대상’들의 수는 크게 감소했다. 山西省 崞縣 1區와 城關區의 32개 自然村에 대한 분석 결과, 부농을 지주로 분류한 것이 43호, 중농을 부농으로 분류한 것이 106호, 중농을 지주로 분류한 것이 26호, 중농을 ‘하강지주’로 분류한 것이 5호, 기타 ‘파산지주’로 잘못 분류한 것이 51호 등, 총 231호가 투쟁대상으로 잘못 분류된 것으로 결정되었다. 武安縣 固鎭에서도 ‘5․4 지시’ 이후의 첫 ‘계급’분류에서는 495호 중에서 무려 123호가 투쟁대상으로 분류되었지만, 새로운 기준에 따라 재분류된 결과, 123호 중에서 29호만이 지주와 부농, 上中農으로 분류되었고, 나머지는 중농과 新中農, 빈농 등으로 분류되었다. 이와 같이, 새로운 ‘계급’ 분류방침은 전체적으로 지주와 부농 등 투쟁대상의 수를 축소하기 위한 것이었으며, 이는 1948년부터 추진된 ‘좌경 是正’의 정책을 관철하기 위해서 中共이 ‘계급’의 분포를 인위적으로 조정했음을 보여준다.

羅平漢, □土地改革運動史□, 福州: 福建人民出版社, 2005, p.244.

□人民日報□ 1948.4.13.

이상으로 1948년 이후의 토지개혁정책 전환과정에 대하여 간략하게 살펴보았다. 토지개혁이 전 지역으로 확산되면서 유발된 급진적 현상은 1948년부터 ‘좌경’으로 규정되었으며, 이후부터는 그에 대한 是正이 강조되었다. 이전의 토지개혁 정책이 사실상 전 지역에서의 포괄적 토지개혁을 규정한 반면, 새로운 정책은 모든 ‘해방구’를 그 상황에 따라 토지개혁을 실행해야 할 지역과 하지 않아도 될 지역으로 구분했다. ‘老區’와 ‘半老區’의 ⅔가 넘는 지역에서 ‘平分’방침이 중단되었고, 모든 ‘新區’에서는 사실상 토지개혁이 延期되었다. 동시에, 中共은 ‘계급’의 기준을 명확히 하고 완화함으로써, 향촌에서 진행된 자의적 ‘계급’ 분류를 억제했다. 결과적으로 지주와 부농으로 분류된 사람들의 수가 감소했으며, 이는 결국 투쟁대상으로 규정된 사람들이 축소되었음을 의미했다. 즉, 1948년 이후의 새로운 방침은 전체적으로 토지개혁을 축소하기 위한 것이었으며, 이는 ‘老區’와 ‘半老區’의 대부분 지역에서 토지개혁이 기본적으로 완성되었다는 中共의 주장과도 맥락을 같이 하는 것이었다.

｢人民解放戰爭兩周年的總結和第三年的任務｣(新華社社論, 1948.7.30), □參考資料 第5卷□, p.185; ｢冀南行政公署布告｣(1949.2.26), 韓延龍․常兆儒 編, □中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編□ 第4卷, 北京: 中國社會科學出版社, 1981, pp.446-447.

기존의 연구자들은 주로 토지개혁의 ‘좌경화’로 인한 경제적․사회적 폐해에 대한 是正이라는 관점에서 이러한 정책적 변화를 해석했다. 물론, 아무리 혁명적인 정책이라 할지라도, 새로운 정치질서의 수립․재건을 지향하는 혁명정당이라면, ‘過火’가 발생했을 때 그 수위를 조절하지 않을 수 없는 것도 사실이다. 하지만, 이러한 설명은 ‘新區’에 대한 새로운 토지개혁정책을 설명하기에는 부족한 면이 없지 않다. ‘老區’와 ‘半老區’에서는 기존의 급진적인 투쟁으로 많은 중농들이 피해를 입었고, 또 그들에 대한 보상문제가 중요한 과제가 되었지만, ‘新區’에서는 사실상 기존에 토지개혁이 거의 진전되지 않았기 때문에 ‘過火’의 발생을 논할 수가 없다. 앞에서 살펴보았듯이, 1948년부터 中共은 ‘新區’에서도 사실상 토지개혁의 시행을 연기했는데, ‘좌경의 폐해에 대한 是正’이라는 관점으로는 이것을 설명할 수가 없다.

따라서 필자는 內戰期 토지개혁의 흐름을 바꿔놓은 이러한 새로운 정책적 변화가 단순히 ‘좌경의 是正’을 위해서만 추진된 것이 아니라, 전국적 통일정권의 수립이라는 中共의 새로운 전략적 과제와 밀접한 관련 속에서 추진되었다고 생각한다. 이러한 추론을 가능하게 만드는 근거는 中共이 이 무렵부터 ‘토지개혁의 結束’과 함께 整黨과 建政을 강조하기 시작했다는 점이다. 이러한 방침이 中共의 문건 상에서 직․간접적으로 많이 나타나기 시작한 것도 1948년부터였다. ‘老區’와 ‘半老區’에서의 새로운 토지개혁 방침을 확립한 2월 22일자 지시에서, 中共은 春耕이 시작된 이후에는 토지 조정을 마무리하고 공작의 중심을 整黨과 향촌 ‘민주운동’으로 옮기도록 지시했다. 또한, 1948년 하반기의 전체적인 계획을 하달한 5월 25일자 당내 지시에서도, 토지문제가 해결된 지역의 중심 임무를 整黨建政 공작의 완성으로 설정하였다. 즉, 中共은 1948년부터 새로운 토지개혁정책을 시행하면서, 그 중점을 토지개혁의 마무리와 整黨․建政의 본격화에 둔 것이다. 이는 中共이 ‘老區’와 ‘新區’를 불문하고 전체적으로 토지개혁을 마무리 혹은 연기하려 한 배경에는, 통일정권의 건설을 위한 整黨․建政 공작을 추진하겠다는 의도가 있었음을 보여준다. 이러한 방침은 晋綏解放區의 간부들을 대상으로 한 모택동의 다음과 같은 발언에서도 직접적으로 나타난다.

‘민주운동’이란 村에서 縣에 이르는 각급 인민대표대회와 이에 근거한 정부조직을 건설하는 운동을 지칭한다. ｢關於土改復査問題給毛澤東的報告｣(1948.2.5), 中共中央文獻編輯委員會 編, □薄一波文選□, 北京: 人民出版社, 1992, p.60; □人民日報□ 1948.2.29.

우리는 일찍이 각지의 농촌에서, 그 토지개혁 임무가 대체로 완성된 이후에 인민대표회의를 건립하려고 계획했다.

｢在晋綏幹部會議上的講話｣(1948.4.1), □毛澤東集□ 第10卷, p.131.

화북해방구의 성립과정에서도 이러한 방침이 드러난다. 晋察冀와 晋冀魯豫 두 ‘해방구’의 정식 합병이 논의된 화북인민대표대회에서 宋劭文과 楊秀峰이 각자 두 ‘해방구’에서 진행된 공작의 총괄보고를 했는데, 여기서 兩者는 모두 두 ‘해방구’에서 토지개혁이 완성되었음을 강조하고 있다. 晋察冀에서는 92%이상의 지역에서 토지가 대체로 平分되었다고 보고되었으며, 晋冀魯豫에서도 90% 전후의 貧․雇農이 철저히 ‘翻身’했다고 보고되었다. 또한 藍公武는 대회 폐막사에서 향후 村․縣․市 인민정권의 건설을 강조하면서, 토지개혁의 완성으로 이것이 가능해졌음을 지적했다. 이는 곧 화북인민정부의 수립이라는 중요한 建政공작에 앞서 토지개혁이 완성되었다는 것을 대외적으로 ‘확인’한 것인데, 궁극적으로는 中共이 ‘토지개혁의 結束’을 정권건설의 필요조건으로서 인식하고 있었음을 보여주는 것이기도 하다. 이처럼, ‘토지개혁의 結束’이라는 새로운 토지개혁정책의 시행에는 향후 整黨․建政공작의 추진을 통해서 통일정권의 건설을 준비하겠다는 中共의 정책적 고려가 포함되었다는 것이 필자의 추론이다.

｢宋劭文在華北臨時人民代表大會上關於晋察冀邊區行政委員會三年來的工作報告｣(1948.8.9), □共和國雛型□, pp.83-84; ｢楊秀峰在華北臨時人民代表大會上關於晋冀魯豫邊區政府的工作報告｣(1948.8.9), □共和國雛型□, pp.99-100.

한편, 華北人民政府에서 제정된 정권조직조례에서도 당 條例의 시행을 토지개혁이 완성된 지역으로 제한하고 있다. ｢華北區村縣人民政權組織條例｣(草案), □共和國雛型□, p.199.

한편, Ⅰ장과 Ⅱ장의 논의를 통하여 우리는 통일정권 건설의 정치적 준비과정과 토지개혁정책의 전환이 시간적으로 중복되고 있음을 확인할 수 있다. 화북해방구의 통합과 각종 제도적․조직적 통합에 대한 논의가 전개된 1948년 전반기는, 마침 中共이 ‘토지개혁→整黨․建政’이라는 방향에 따라서 토지개혁을 축소하고 整黨과 建政의 전면적 시행을 계획한 시기이기도 했던 것이다. 이는 바꾸어 말하면, 1948년 이후에 中共이 토지개혁을 전체적으로 축소하면서 정당운동을 추진한 것과, 각종 제도적 정비를 통해 통일정권의 외형적 건설을 추진한 것이 모두 하나의 정책적 흐름 속에서 이루어진 것이었음을 의미한다. 중화인민공화국이 건설된 이후에 다시 토지개혁이 전면적으로 실시된 것도, 1948년의 토지개혁 ‘結束’이 토지개혁이 실질적으로 완성되었기 때문이 아니라, 整黨․建政공작의 추진을 위해 中共이 일단은 토지개혁을 축소․마무리한 것이었음을 시사한다. 中共으로서는 통일정권의 설립을 앞두고 자칫 기층사회에서의 혼란을 가중시킬 수 있는 급진적 토지개혁을 축소하고, 그 대신에 치안을 유지하면서 정권체계의 재편 및 건설 공작에 착수할 필요가 있었을 것이다. 이와 같은 맥락에서, Ⅲ장에서는 정당운동의 구체적 전개과정에 대해 살펴봄으로써, 그것이 中共의 통일정권 건설에 어떻게 기여했는지 究明해보도록 하겠다.

Ⅲ. 整黨運動과 基層政權의 장악

1) 整黨의 방침과 확산

1948년의 정당운동은 中共에 의해 매우 체계적이고 의욕적으로 추진되었으며, 이에 따라 그 방침도 상당히 구체적으로 제시되었다. 정당운동에 대한 中共의 방침을 잘 보여주는 사례로는 河北省 平山縣과 武安縣의 두 가지 사례가 있는데, 中共은 특히 平山縣의 사례를 정당운동의 ‘典型’으로서 대대적으로 선전했다. 그 경과를 집약하여 설명한 한 문건에 의하면, 平山縣 정당운동의 핵심은 이전까지 비밀리에 운영되고 있었던 당의 支部와 당원들을 대외적으로 공개하고, 당원이 아닌 일반 농민들도 支部大會에 참가시켜 당원들을 비판하게 하는 것이었다. 농민들은 당원과 간부들의 자아비판을 들은 뒤 이들에 대한 재신임 여부와 처벌내용을 결정했으며, 이렇게 하여 정돈된 支部를 토대로 공작단은 새로운 정권기구의 건설 및 재편에 착수했다.

｢平山縣整黨典型經驗｣, 魏宏運 主編, □中國現代史資料選編□ 第5編, 哈爾濱: 黑龍江人民出版社, 1981, p.291; 馮文彬, ｢平山土改與整黨｣, 中共中央黨史硏究室 編, □中共黨史資料□ 第33輯, 1990, pp.39-40.

한편, 中共이 정당운동을 추진한 방식은 縣 단위에서 공작단을 조직하여 이들을 基點村으로 설정한 촌락에 파견한 후, 여기서 누적된 경험을 토대로 점차 주변 지역으로 확산시키는, 이른바 ‘波浪式 重點工作’ 방식이었다. 각지의 基點村으로 파견된 공작단은 상급 단위에서 주기적으로 회합하여 각자의 경험을 교류하고, 이를 토대로 정책의 미비점에 대한 보완책을 마련했으며, 이러한 과정을 반복함으로써 공작의 경험을 개선․축적할 수 있었다. 한 지역에서의 공작이 마무리되면 공작단은 인근 지역으로 옮겨 整黨을 실시했으며, 이 과정에서 다수의 적극분자들을 포섭함으로써 운동을 추진할 공작원들을 확충했다. 이런 식으로 정당운동의 시행범위는 基點村을 중심으로 점차 주변지역으로 확산되었다. 中共이 이러한 방식을 채택한 이유는 공작을 추진할 간부가 아직 수적으로나 질적으로 부족한 상황이었고, 아울러 春耕을 앞두고 있었기 때문에 섣불리 整黨을 확산시켰다가는 자칫 생산을 그르칠 위험이 있었기 때문이었다. 게다가, 이 방식은 상급단위에서 수시로 공작단을 소집함으로써, 운동과정 전체에 대한 정보를 파악하고 이에 대하여 適時의 통제를 가할 수 있다는 장점을 갖고 있었다.

｢中共中央關於在老區半老區進行土地改革工作與整黨工作的指示｣(1948.2.22), □參考資料 第5卷□, p.129. 한편, 공작단은 주로 縣․區의 간부들과 지식인․학생들로 구성되었다. William Hinton은 당시 晋冀魯豫解放區의 北方大學에서 영어를 가르치고 있었는데, 당시 수백 명의 학생들이 공작단으로 지원하여 농촌으로 향하는 장면을 묘사했다. Hinton, William, Fanshen-A Documentary of Revolution in a Chinese Village, New York: Vintage Books, 1966, pp.12-14.

｢關於土改復査問題給毛澤東的報告｣(1948.2.5), □薄一波文選□, p.63.

Fanshen, 41~45장 참고.

이러한 방침에 따라, 화북해방구에서는 1948년 전체에 걸쳐 정당운동이 시행되었으며, 기층에서의 정당운동은 2․3월 무렵부터 본격적으로 추진되었다. □人民日報□의 기사와 中共의 문건들을 종합적으로 검토해볼 때, 1948년의 정당운동은 전체적으로 2~4월과 10월~1949년 2월의 두 차례에 걸쳐 집중적으로 전개되었다고 할 수 있는데, 이하에서는 정당운동의 확산과정에 대해서 살펴보도록 하겠다. 本稿에서는 편의상 前者를 ‘1기 정당운동’이라 하고, 後者를 ‘2기 정당운동’이라 칭하겠다.

冶陶회의는 1948년 2월 15일부터 기층정권에 대한 整黨을 실시할 것을 결정했다. 薄一波, □七十年奮鬪與思考 上卷《戰爭歲月》□, 北京: 中共黨史出版社, 1996, p.440.

1기 정당운동은 1947년말 이래 整黨이 강조된 분위기의 연장선상에 있었다. 薄一波는 2월 5일에 모택동에게 보낸 보고에서, 향후 ‘老區’에서의 공작방침을 整黨 및 建政의 추진으로 할 것을 제안했으며, 또한 그 방식에 있어서도 ‘公開整黨’을 통한 支部 정돈을 주장했다. 또한, 平山縣의 사례가 整黨의 ‘典型經驗’으로서 배포되기 시작한 것도 이 무렵이었다. 하지만, 아직까지는 운동의 초기단계였던 만큼, 整黨은 주로 당 중앙이 소재하고 있었던 太行區에서 집중적으로 전개되었던 것으로 보인다.

그 중에서도 武安縣에 관한 기사가 □人民日報□에 많이 나타나는데, 특히 趙莊의 사례는 정당운동의 전형적인 진행과정을 보여주기 때문에, 이하에서는 조금 길더라도 자세히 서술해보도록 하겠다. 1948년 1월 22일경에 趙莊에 도착한 공작단은 약 2주간 한편으로는 개별방문을 통해 군중을 동원하면서, 동시에 支部회의를 열어 당원들에 대한 整黨방침 교육과 자아비판을 진행했다(‘關門整黨’). 이후 군중의 압력을 동원하여 整黨을 보다 철저히 진행하기로 한 공작단은, 2월 2일에 全村大會를 열어 39명의 支部 당원 전체를 공개했다. 이어서 4일에는 공작단원들을 중심으로 각 街와 閭에서 좌담회를 열어 당원과 간부들에 대한 비판을 진행했고, 5일 저녁에는 다섯 개 街 전체에서 각각 全街農民大會를 열어 당원들에 대한 비판의견을 종합한 후, 支部大會에 참가할 20여 명의 대표를 선출했다. 마침내 6일 오전에는 모택동의 초상과 黨旗가 걸려있는 會場에서 支部大會가 개최되어, 공작단의 주관 하에 당원들의 자아비판과 그에 대한 농민대표의 비판이 진행되었다. 支部大會에서의 성과를 토대로, 7일 저녁에는 貧農團이 중심이 되어 비교적 ‘죄질’이 낮은 15명의 당원에 대한 심사가 이루어졌는데, 당원들은 이 심사를 통과해야만 새롭게 조직될 農會에 참가할 수 있었다. 17일에는 추가로 10명에 대한 심사가 이루어졌으며, 19일에는 새로운 農會가 구성되었다. 20일에는 촌락 전체를 10~15戶로 구성된 42개의 小組로 조직하여, 小組별로 3명의 후보를 선출한 후, 경선을 통해 최종적으로 선출한 42명의 대표로 農民代表會를 조직했다. 22․23일 이틀에 걸쳐 15명의 村政府委員 후보들이 결정되었고, 24일에는 東大廟에서 약 540여 명이 참가한 政府委員選擧大會가 개최되었다. 이러한 제반 후속과정이 종료된 후, 3월 26일에는 당원들에 대한 최종적인 심사가 이루어짐으로써 整黨이 종결되었다.

사실 1期 정당운동의 가장 대표적인 사례는 Hinton이 Fanshen에서 묘사한 太行區 潞城縣 5區의 張莊이라고 할 수 있는데, 이 사례는 기존의 다른 연구들에서 많이 인용되었기 때문에 本稿에서는 생략하기로 한다.

‘公開整黨’에 대비되는 개념으로서, 처음 공작단이 도착하여 支部를 공개하지 않은 상태에서, 자체 회의를 통해 당원들을 교육하고 상호․자아비판을 실시한 것을 지칭한다.

□人民日報□ 1948.2.29; □人民日報□ 1948.3.15; □人民日報□ 1948.4.2.

다른 지역에서도 기본적으로 이와 유사한 절차에 따라 진행되었다. 武安縣의 河西村과 西馬莊, 河東村, 冶陶鎭, 三王村(9區의 模範村), 固鎭 등지에서는 모두 2~3월을 전후로 ‘公開整黨’이 시행되었으며, 다른 縣에서도 3월 중에 정당운동이 확산되었다. 물론 지역에 따라서 절차의 순서가 뒤바뀌거나 생략․추가되기도 했지만, 무엇보다 중요한 것은 支部를 농민들에게 공개함으로써, 기층당원과 간부들을 공개적인 비판에 직면하게 만들었다는 점이다. 이것이 이른바 ‘公開整黨’의 要諦인데, 이는 결국 中共이 군중의 압력을 동원함으로써 기층 당원과 간부들을 견제하려 한 것을 보여주는 것이며, 특히 물리적인 폭력에 의존하지 않으면서 기층의 당원과 간부들을 견제하기 위해서는 군중의 압력을 동원하는 것이 유용했을 것이다. 1기 정당운동은 이와 같은 방식으로 당시 화북해방구의 중심이었던 太行區에서 중점적으로 전개되었으며, 이후 2기 정당운동의 근간이 될 경험들을 축적해나갔다.

王一帆과 陳明顯은 이 당시의 정당운동이 1/3 이상의 지역에서 시행되었다고 보았다. 王一帆․陳明顯, □中國共産黨歷次整黨整風□, 哈爾濱: 黑龍江人民出版社, 1985, pp.87-95.

한편, 2기 정당운동은 보다 광범위한 지역에서 보다 구체적인 계획 하에 추진되었다. 中共의 秋․冬季 공작계획에 의하면, 6~8월간에는 공작범위를 선정하고 간부회의를 개최하며, 늦어도 9월말까지는 공작원들을 각 村에 파견함으로써, 본격적인 整黨공작에 대비하도록 하였다. 그리하여, 1949년의 春耕이 시작되기 전까지 토지개혁의 ‘結束’과 정당운동을 마무리한다는 방침이 확립되었는데, 물론 이러한 계획은 당 중앙에 의해 개괄적으로 정해진 것인 만큼, 그대로 지켜질 수는 없었다. 하지만, 각 지역에서의 공작을 직접 담당하고 있었던 區黨委級에서는 그 내용이 보다 구체화되었다.

太行區黨委는 8월 초에 縣委員會 연석회의를 소집하여 화북국의 지침을 전달하고 冬季 공작방침을 수립했다. 9월 하순까지 모든 간부는 村에 도착하도록 했으며, 村에 도착한 이후에는 우선 秋收․秋耕을 이끌면서, 동시에 공작지역의 상황에 대한 정보를 수집하도록 했다. 秋收 후에는 토지개혁 ‘結束’과 整黨을 본격적으로 실시하고, 整黨이 진행된 이후에는 정식 인민대표회의와 촌정부위원회를 선거하며, 1949년 2․3월에는 縣인민대표회의를 소집하여 縣 정부의 선출을 마무리하도록 했다. 冀南區黨委와 太岳區黨委, 冀中區黨委에서도 8~10월 중에 간부회의가 개최되어 秋․冬季 공작방침을 확정지었으며, 대체로 太行區黨委에서 제정한 것과 유사한 내용의 계획들을 통과시켰다. 中共 중앙과 區黨委가 세운 계획들은 세부적인 내용에서 다소 차이가 나기도 하지만 그 절차가 대략 일치하며, 무엇보다 강조된 것은 토지개혁의 ‘結束’과 整黨, 建政을 동계공작의 핵심으로 할 것, 그리고 이를 생산운동이 본격화될 1949년 봄 이전까지 마무리한다는 것이었다.

□人民日報□ 1948.9.20.

□人民日報□ 1948.9.15; □人民日報□ 1948.11.26; □人民日報□ 1948.10.27; □人民日報□ 1948.12.12.

이와 같은 방침 속에서, 2기 정당운동은 10월 중순 무렵부터 화북해방구의 전역에서 대대적으로 시행되었으며, 그 기본적인 공작방식은 1기의 그것과 흡사했다. 그 대표적인 사례로서 太行區 林縣의 경우를 보면, 먼저 정책에 대한 교육과 군중동원을 위한 사전공작이 이루어진 후 支部에 대한 초보적 整黨이 실시되었으며, 이를 토대로 새로운 농회와 임시 인민대표회의가 구성되었다. 새로운 촌 정권기구의 주관 하에 토지개혁의 마무리 작업―‘계급’ 재분류, ‘抽補’, 토지증 발급 등―이 진행되었으며, 공작에 대한 전반적 검토과정에서 당원과 간부들에 대한 최종적 처분이 결정되었다. 이러한 제반 과정을 거친 후, 정식 인민대표회의와 촌 정부가 선출됨으로써 토지개혁의 ‘結束’과 整黨, 建政은 일단락되었다.

□人民日報□ 1948.12.14.

이러한 방식을 통해서 정당운동은 보다 넓은 지역으로 확산되어, 많은 성과를 거두었다. 1949년 1월말의 시점에서, 冀魯豫區의 ‘老區’에서는 整黨이 거의 완성되었고, 太行區의 50%, 冀中區의 75%, 冀南區의 66%에 해당하는 村에서, 整黨이 완성되었거나 진행 중에 있었다고 한다. 太岳區에서는 총 3차의 계획 중 1차의 공작을 완료했으며, 北岳區에서도 整黨이 본격적으로 추진될 기세에 있었다. 하지만, 이러한 성과는 다른 한편으로 中共이 정당운동의 신속한 전개를 위해 얼마나 고심했는지를 보여준다. 실제로, 2기 정당운동에서는 1기처럼 ‘정식’ 공작절차가 지켜지지 않은 경우가 많았다. 이는 무엇보다도 中共이 1949년의 春耕이 시작되기 전까지 整黨을 마무리한다는 계획을 세웠기 때문에, 공작절차를 완전하게 지킬 수 있을만한 시간적 여건이 없었기 때문이다. 冀中區黨委는 시간에 쫓겨 원래의 공작계획을 수정할 수밖에 없었으며, 太行區黨委도 처음 秋․冬季 공작을 계획한 1948년 8월에는 春耕이 시작되는 1949년 3월까지 완성하는 것을 목표로 했다가, 1949년 2월 8일에는 시간에 쫓겨 그 기한을 농번기가 시작되는 5월로 연기했다. 이러한 것들은 결국 정당운동의 신속한 완성을 위해 中共이 느낀 시간적 압박감을 보여주는 사례이다.

□人民日報□ 1949.1.27.

□人民日報□ 1949.1.18.

2기 정당운동이 이러한 시간적 압박 속에서 진행된 가장 중요한 이유는, 물론 생산운동에 대한 피해를 최소화하는 것도 중요했지만, 中共이 1949년의 중앙정부 건설을 앞두고 기층정권에 대한 재편을 가급적 신속하게 추진하려 했기 때문일 것이다. 1949년 3~5월은 7屆2中全會 개최 및 신정치협상회의 준비 등, 새로운 중앙정부의 설립을 위한 움직임이 본격화되기 시작한 시기였다. 따라서 中共은 그 전에 가능한 한 많은 지역에서 整黨을 실시함으로써, 촌 정권의 건설 및 재편을 최대한 진전시킬 필요가 있었던 것이다.

1949년 3월에 河北省 西柏坡에서 개최된 7屆2中全會는 新中國의 건설을 위한 中共의 청사진이 확정된 회의였다. 회의의 주요 내용은 도시로의 工作重點 전환과 新中國 경제건설 방침에 관한 것이었다. 薄一波, 1991, pp.21-27.

2) 基層政權의 再編

정당운동을 통한 기층정권의 재편은 크게 두 가지 의미에서 통일정권의 형성에 기여했다. 첫 번째는 당 支部에 대한 전면적 해체․재건을 통해서 기층당원 및 간부에 대한 상급의 통제력을 강화할 수 있었다는 것이고, 두 번째는 整黨과 함께 진행된 기층정권의 재편을 통해서 정권의 말단 조직체계를 확립했다는 것이다. 2절에서는 정당운동의 의의를 위의 두 가지 측면으로 나누어 검토해보도록 하겠다.

1948년의 정당운동이 비교적 성공적으로 진행될 수 있었던 것은 공작단이 전체 과정을 강력하게 통제했기 때문이다. 縣에서의 교육을 통해 중앙의 방침과 의향을 습득한 공작단은 각 村에 파견되어 상급의 의도와 정책방향에 따라 整黨을 진행했다. 中共은 촌의 자체적인 整黨보다는 공작단이 주관하는 整黨을 선호했으며, 또한 整黨의 시행을 위한 조건으로 상급 당 조직의 ‘건전성’을 강조하기도 했다. 실제로, 공작단은 개별방문과 ‘關門整黨’, 支部大會와 街別 토론, 농회 및 농민대표회 선거, 촌 정부 개조 등 정당운동의 전체 과정을 주도했으며, 이 기간 중에는 사실상 촌의 지도기구로서 기능했다. 縣級 단위 이상의 간부들이 공작단에 직접 참여하기도 했으며, 때로는 巡視의 방법을 이용하여 각 촌의 공작에 직접 관여하기도 했다. 또한, 여건이 여의치 않을 때는 村 당원․간부들을 縣으로 소집하여, 정당운동에 대해 직접 이들을 교육하기도 했다.

｢中央關於晋綏整黨工作的指示｣(1948.6.28), 中共中央組織部․中共中央黨史硏究室․中央檔案館 編, □中國共産黨組織史資料□ 第8卷 文獻選編(上), 北京: 中共黨史出版社, 2000, p.655; ｢中共中央關於在老區半老區進行土地改革工作與整黨工作的指示｣(1948.2.22), □參考資料 第5卷□, p.131.

게다가, 촌의 ‘적극분자’들은 정당운동에 대한 공작단의 통제력을 더욱 강화시켜 주었다. 5명 전후로 구성된 공작단이 전체 농민들을 동원하여 支部를 공격하는 것 자체가 매우 어려웠을 뿐만 아니라, 간부들의 보복에 대한 두려움으로 소극적인 자세를 취하고 있었던 농민들을 동원하는 것도 결코 쉽지 않은 과제였다. 이러한 어려움을 타개하기 위하여, 공작단은 촌에 도착한 후에 곧바로 개별방문을 통하여 당원과 간부들에 대하여 불만을 품고 있었던 이들을 포섭했다. 이들 ‘적극분자’들은 각종 회의나 집회에서 청중에 흩어져 있으면서, 공작단과 사전에 협의된 방침에 따라 적시에 발언하고 개입함으로써, 전체적인 여론을 공작단의 의향대로 이끌어나가는 매우 중요한 역할을 했다. 또한, 이들은 이러한 방식으로 정당운동의 전체 과정에서 두각을 나타냈기 때문에, 整黨 후에 진행된 각종 선거에서 당선됨으로써, 새로운 촌 정부나 당 지부의 일원으로 편입되기도 했다. 이처럼, 공작단의 통제와 ‘적극분자’들의 뒷받침 속에서, 中共은 정당운동을 상부의 방침에 따라 기층에서 관철시킬 수 있었다. 정당운동은 상급단위에 의한 기층조직의 전면적 구조조정의 과정이었으며, 中共은 이러한 과정을 통해 기층 당원과 간부들에 대한 통제력을 강화할 수 있었던 것이다.

□人民日報□ 1948.10.25; □人民日報□ 1949.1.8; Belden, Jack, China Shakes the World, New York: Harper, 1949, p.186.

한편, 整黨運動을 통한 기층 당원․간부의 통제와 병행하여, 당원과 간부들을 제약하기 위한 각종 조치들이 함께 시행되었다. 가령 農民救濟․農村貸款 자금이 소수의 간부들에 의해 조종되는 것을 막기 위해 農會가 관리하도록 했다거나, 간부들의 직권남용 및 공공재산 부정관리를 처벌하기 위한 법규를 정비한다든지, 또는 黨費의 관리를 縣委 이상의 기관에 맡긴다거나 하는 등의 조치는 모두 기층 당원․간부를 견제하기 위한 고려에서 나온 것이었다.

한편, 中共은 기층간부에 대한 강화된 통제력을 제도화하려는 시도를 병행했다. 整黨의 성과를 공고히 한다는 명목 하에, 中共은 ‘黨日制度’를 제정하고 당 조직생활의 중요성을 강조하는 등, 당 운영의 제도화․정규화에 나섰다. 실무적인 것 이외에도, 당 자체의 조직생활―즉 각종 회의를 통한 당원 교육과 상호비판 등―을 정착시킴으로써, 정기적으로 支部의 지도부를 개조하고 기율을 강화하는 것이 강조되었다. 黨日은 한 달에 약 두 번 정도로 정해졌는데, 이 날에는 위에서 언급한대로 당원들 간에 상호비판을 실시하거나, 黨章과 黨綱, 당 정책 등에 대한 일반적인 교육이 실시되었다. 즉, 정당운동을 통해 支部를 개조하고 기층 당원들에 대한 통제력을 강화한 中共은, 이러한 통제력을 계속 유지하고 더욱 발전시키기 위하여, 당원에 대한 정규적 교육을 확대하고 支部의 운영방식을 제도화함으로써, 기층에서의 ‘자율적’ 권한의 여지를 축소하려 한 것이다. 이와 관련하여, 정당운동의 성과를 분석한 薄一波의 다음과 같은 언급은 중요한 시사점을 제공한다.

冶陶會議 이후에 전 지역에서 보편적으로 三査․整黨運動이 전개되어, 區 이상의 간부들은 모두 정당운동에 참가하여, 당내에 보편적으로 존재하는 관료주의, 지방주의, 자유주의, 遊擊 습성과 독립성을 부리는 등의 현상을 엄숙하게 검토․비판하고 청산했다.

｢薄一波關於晋冀魯豫地區糾正“左”傾及發展生産情況向毛主席的綜合報告｣(1948.8.27), 太行革命根據地史叢編委會 編, □太行革命根據地史料叢書 土地問題□, 太原: 山西人民出版社, 1987, p.377.

즉, ‘지방주의’와 ‘자유주의’, ‘遊擊의 습성’ 등 각 지방의 ‘독립성’을 제거한 것, 다시 말해서 기층정권에 대한 통제력을 강화한 것이 정당운동의 주요 성과였다는 것이다. 이는 한편으로는 정당운동이 Ⅰ장에서 서술한 중앙집권화 과정과도 유사한 맥락에서 이루어진 것임을 보여주는 것이기도 하다.

冀中區黨委의 1948년 冬季 공작계획 또한 그 주요 목적을 整黨運動을 통해 ‘無組織․無紀律․無政府’ 상태를 극복하는 것에 두었다. □人民日報□ 1948.10.27. 다른 사례를 통해서도 整黨의 목적이 ‘무조직․무기율 상태’의 극복에 있었음을 알 수 있다. □人民日報□ 1949.1.18; □人民日報□ 1949.2.15.

한편, 정당운동이 기층 당원과 간부들을 타도하기 위한 것만은 아니었다는 점을 지적해둘 필요가 있다. 中共은 흥분한 군중에 의해 당원․간부들이 폭행 혹은 살해를 당하거나, 그 심리적 압박을 이기지 못해서 자살하는 것을 막으려 했으며, 아울러 무차별적인 공격으로 支部의 기능이 마비되는 것에 대해서도 반대했다. 공작단은 농민들을 최대한 동원하면서도, 동시에 이들이 너무 과격해지지 않도록 설득하고 교육해야 했으며, 동시에 당원들이 군중들로부터 너무 가혹한 처벌을 받지 않도록 여론을 조정해야 하는 책임을 지게 되었다.

이러한 방침이 가장 잘 드러난 것은, 정당운동을 거친 후에도 기존 당원의 상당수가 새로운 정권기구로 다시 흡수되었다는 점이다. 흥분한 군중들은 처음에는 비교적 과격한 처분을 요구하기 마련이었다. 하지만, 공작단은 이러한 심사과정을 수차례 반복함으로써, 당원들에게 보다 철저히 ‘반성’할 수 있는 기회를 추가로 부여하고, 동시에 군중의 흥분이 가라앉기를 기다림으로써, 다수의 당원․간부들이 군중의 심사를 통과할 수 있게끔 유도한 것이다. 아울러, 整黨 이후에 진행된 토지 측량과 생산량 측정, 토지증 발급, 촌 정부 인수인계 등의 제반 행정업무에 당원과 간부들을 참여시킴으로써, 농민들에게 기존 당원․간부들의 행정경험의 필요성을 다시금 환기시킬 수 있었다. 이런 과정을 통해서 애초의 과격한 처벌요구는 점차 완화되었고, 군중의 심사를 통과한 당원들의 수도 점점 늘어났으며, 결과적으로 대부분의 당원․간부들이 새로운 정권기구에 수용되었다.

필자는 정당운동이 갖는 또 하나의 의의로서, 기층정권의 재편을 통한 말단 정권체계의 확립을 지적했다. 정당운동은 당 支部에 대한 공격이었을 뿐만 아니라, 동시에 농민들을 재조직하여 새로운 촌 정권조직으로 편성하는 과정이었다. 이 과정을 통해서 재편된 농회와 농민대표회, 촌 정부는 모두 중화인민공화국의 政體인 인민대표대회제도를 뒷받침하는 기층조직이었으며, 이런 의미에서 정당운동을 통한 기층정권의 재편과정은 다가올 전국적 통일정권의 건설을 위한 준비과정이기도 했다.

각 촌에 파견된 공작단이 기층정권의 재편을 위해 가장 먼저 시행한 것은 전체 村民의 ‘계급’을 재분류하고, 이를 토대로 새로운 농회를 조직하는 것이었다. 새로운 촌 정권조직의 기반이 될 농회에는 지주와 부농의 참가가 금지되었기 때문에, 먼저 누가 ‘지주’이고 ‘부농’인지를 명확히 해야 했다. Ⅱ장에서도 서술했듯이, 새로운 ‘계급’ 분류정책은 ‘투쟁대상’을 감소시킴으로써 토지개혁을 축소하기 위한 것이었지만, 정권의 구성이라는 측면에서 보면, 이를 통하여 보다 광범위한 村民을 정권기구 안으로 흡수하기 위한 것이었다고도 할 수 있다. 새로운 분류의 결과, 지주․부농으로 분류된 사람들은 감소했고, 중농․빈농으로 분류된 사람들은 증가했으니, 이는 결국 새로운 농회를 구성할 기반세력이 확대되었음을 의미하는 것이다.

농회의 조직과정은 ‘계급’ 분류과정과 유사한 방식으로 진행되었다. 武安縣 2區의 杜莊村에서는 공작단에 의해 貧農團이 조직된 후, 이들을 중심으로 새로운 농회의 설립이 추진되었다. 1948년 3월 7일, 全村中貧農會議가 열려 10명의 발기인이 농회의 설립을 선포했고, 이어서 이들에 대한 군중의 심사가 진행되었다. 이렇게 하여 초보적인 농회 조직이 성립된 후에는 마을 전체의 농민에 대한 심사가 실시되었는데, 한 사람 한 사람이 문 앞에 서서 자신의 출신과 역사, ‘계급성분’에 대하여 밝히면, 이에 대한 기존 회원들의 심사가 이루어졌고, 심사를 통과하면 문을 통과하여 농회의 회원이 될 수 있었다. 이러한 절차를 거쳐 209명(마을 전체 인구는 852명)의 회원이 정식으로 가입되었고, 마침내 3월 11일에는 새로운 농회가 정식으로 설립되었다.

□人民日報□ 1948.3.22.

이처럼, 농회의 설립은 공작단에 의해 조직된 貧農團을 토대로 그 外延을 확장해나가는 과정이었다. 이는 빈농과 고농을 중심으로 구성된 貧農團에 중농을 추가로 편입했다는 점에서 그러하며, 또한 ‘계급’의 재분류를 통하여 중․빈농으로 분류된 사람들의 수 자체가 많아졌다는 의미에서도 그러하다. 토지개혁이 급진적으로 전개되고 있었던 시기에는 貧農團의 위상과 역할이 강조되었지만, 이제는 그 기반세력을 더욱 확장하여 중농과 빈농, 고농을 모두 포괄하는 농회의 건설에 중점이 놓이게 된 것이다. 통일정권의 건설을 앞두고 中共은 당연히 그 기반세력을 확장할 필요가 있었고, 그것이 바로 整黨에 이은 농회 건설이라는 형식으로 표출된 것이다.

새로운 촌 정권의 기반조직인 농회가 설립된 이후에는, 이를 바탕으로 하여 농민대표회와 촌 정부가 구성되었다. 整黨의 마무리 과정에서 공작단과 적극분자들은 촌 정부의 선거를 위한 ‘민주운동’을 전개했는데, 이 과정에서 인민대표회의의 중요성과 그 직권 등에 대한 농민 교육 등, 선거운동의 활성화를 위한 사전공작이 진행되었다. 太行區의 楡社縣 東匯村에서는 선거위원회가 결성되어 전체 농민에 대한 公民 登記와 선거구 획정, 후보자 추천공작 등을 이끌었으며, 그 결과 25명의 대표로 구성된 농민대표회를 선출했다. 이 농민대표들 중에서 다시 村 正․副 主席과 民政․敎育․財糧․後勤․治安 등 5명의 村政委員(총 7명)이 선발되었고, 이로써 촌 정부의 구성이 완성되었다. 앞의 절에서 인용한 武安縣 趙莊의 사례에서도, 小組별로 진행된 선거를 통해서 선출된 농민대표회가 촌 정부의 구성을 위한 제반사항에 대한 논의를 진행하고 후보자를 압축한 후, 마을 전체의 選擧大會를 통하여 최종적으로 촌 정부의 구성을 완료했음을 확인할 수 있다.

□人民日報□ 1949.2.15.

□人民日報□ 1948.3.15.

이처럼, 정당운동의 과정에서는 농회의 건설과 농민대표회 및 촌 정부위원회의 선출이 병행되었다. 대부분의 사례에서 ‘公開整黨’과 농회의 설립이 동시에 진행되었으며, 이러한 조직개편을 토대로 전체 촌민을 대상으로 한 선거가 실시되어, 전국인민대표대회의 기층조직이 될 농민대표회(村級의 인민대표회의)가 구성된 것이다. 인민대표대회 제도의 원칙에 따라 농민대표회에서 정부위원회를 선출했으며, 이 정부위원회가 곧 촌 정부를 구성하게 되었다. 이상의 새롭게 재편된 촌 정권기구는 전국적 통일정권의 말단 조직체계에 해당되는 것으로서, 村-縣-省-中央으로 이어지는 전국적 정권체계의 기층조직을 이루는 것이었다. 이러한 建政 공작이 정당운동의 연속선상에서 이루어졌다는 것은, 그만큼 정당운동이 통일정권의 건설과 밀접한 관계 속에서 시행되었다는 것을 시사한다.

맺음말

1948년 이후에 본격화된 ‘해방구’에 대한 이와 같은 정치적 통합과정은 적어도 당시의 中共에게 있어서는, 토지개혁으로 상징되는 ‘혁명적’ 정책보다는 새로운 통일정권의 건설이라는 현실적 과제가 보다 긴박한 것으로 다가왔음을 말해준다. 비단 토지개혁의 문제뿐만 아니라, 中共은 자본가와 지식인 계층에 대한 정책에 있어서도 보다 유연한 자세를 취함으로써, 건국 초기의 정치적․경제적 건설의 필요에 대응했음은 주지하는 바이다. 1948년을 전후로 ‘건국’이라는 현실적 문제가 우선순위로 부상했으며, 本稿에서 다룬 화북인민정부 성립 이래 시행된 여러 제도적 통합과정이나 토지개혁정책 변경, 기층 당원․간부에 대한 정당운동은 바로 이러한 변화의 과정을 반영하는 것이었다. 정규화된 정부를 수립하는 과정에서, 中共은 오히려 執政黨으로서의 경험을 보다 풍부하게 갖고 있었던 국민당보다 유연한 자세를 취함으로써 외형적인 ‘국가통합’을 이룰 수 있었고, 또한 정당운동을 통해 기존의 지배지역에 대한 통제력을 강화함으로써 중앙에서 말단으로 이어지는 정권체계를 수립할 수 있었다. 내전 초기에는 ‘해방구’의 보존이라는 현실적 필요에 의해 ‘분권론’을 주장했듯이, 1948년 전후의 시점에서는 건국이라는 새로운 현실적 필요에 의해 중앙집권화를 추진했으며, 이는 중화인민공화국 건국 이후에 전개되는 ‘집권론’의 시발점이기도 했다.

민두기, ｢20세기 중국의 집권론과 분권론―중공의 입장과 관련하여｣, □시간과의 경쟁□, 서울: 연세대학교 출판부, 2001, pp.271-291.

물론 이러한 정치적 통합은 일거에 완성된 것이 아니며, 화북해방구 안에서도 정당운동의 영향력이 미치지 못한 곳이 있었다. 게다가, 本稿에서는 다루지 않은 揚子江 이남의 광범위한 ‘新區’와 도시에 대한 통합의 문제도 남아 있었다. 이들 지역의 통합과정은 本稿에서 서술한 ‘老區’․‘半老區’의 농촌지역과는 다른 양상으로 전개되었는데, 특히 도시는 국민정부 지배시절부터 활동해온 ‘지하세력’과의 협력 속에서, 군대를 중심으로 편성된 軍事管制委員會에 의해 접수․관리되었다. 하지만 이들 지역의 통합과정에서도, 中共의 정책적 중심은 적어도 당분간은 기존 사회질서의 급진적 개혁보다는 치안의 확립과 생산 발전, 당의 지배력 강화에 있었다. 따라서 구체적 전개방식에서는 차이가 있겠지만, 그 기본적인 정책적 중심이 종래 주장해오던 ‘혁명적’ 정책보다는 건국초기의 사회안정과 발전이라는 현실적 목표에 놓여 있었다는 점에서, 兩者는 크게 보아 동일한 맥락에 있었다고 할 수 있다. 전 중국에 대한 국가적 통합과정은 적어도 1950년대 초반까지는 계속되었는데, 本稿에서의 논의가 이 시기의 통합과정을 이해하는 데 있어서도 하나의 시사점이 될 수 있기를 희망한다.

中國近現代史學會                           발행 : 2006년 9월 30일

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